首页 > 传记文学 > 潘季驯评传 > 二、对劳动过程的管理：建立系统有效的施工管理制度
在中国古代历史上，封建国家的治水活动，规模常常十分巨大。一次治河工程，动辄征集数万、甚至数10 万民夫，并力协作、集体劳动，可以在很短的时间内，把大批无组织、无纪律、无文化的农民，有机地组合成为一架非常有效率的"生产机器"，一支能够创造许多工程奇迹的劳动大军。这个历史事实表明，在中国古代的水利工程活动中，确实存在着相当丰富有效的施工管理思想和制度。潘季驯的治河思想和实践，就向我们充分地揭示了这一事实。
这里我们主要以万历六年潘季驯所奏的《河工事宜疏》为范本，来具体分析一下他的有关思想和实践。
万历六年的第三次治河，是潘季驯一生中最成功的一次治河活动。还在工程正式开工之前，他就通过广泛深入的调查研究，向朝廷奏上了题名为《河工事宜疏》①的决策报告，提出了著名的"河工八事"：一议支放；一议分督；一议责成；一议激劝；一议优恤各工夫役；一议改折；一议息浮言。他说："议得工役繁兴，料理宜预，官夫谓集，调度须周。若不先为申明，未免临时舛错。"①表明他对于施工管理工作的十分重视，同时也表明他的"治河八事"实际上是作为一套基本的管理制度提出来的。如果让我们用现代管理学的观点来审视一下潘季驯的"治河八事"，就会发现他提出的这一套政策在许多方面实际上已经非常接近现代工程管理的基本原则了。
（一）"议支放"，论施工活动中的经费管理制度
水利施工过程中的经费管理，直接关系到一项水利工程的成本和造价问题，属于水利经济学中的投资管理理论。潘季驯虽然还不懂得这些理论，但是他已经从经验上直观地认识到了加强财务管理工作的重要性。他说："鸠工聚材，出纳甚琐；收掌销算，头绪颇多；稽核不严，必滋冒破。"②因此必须严格经费管理制度。
但是怎样强化这个管理制度呢？是不是必须由工程总指挥每天每事亲自过问，亲自核查才算是严格管理了呢？潘季驯对此作了完全否定的回答。他说："臣与抚臣百责攸萃，兼以阅视不常，无暇躬亲经理。"他认为，真正严格的河工经费管理制度应当是由专门的办事机构，专人负责，专项开支，专款专用，按规定的财务手续支出发放。只有这样，才可以实现"臣等可以专心河工，而钱粮亦易于清楚矣。"③按照潘季驯的观点，在治河经费的管理活动中，管理者对于以下一些原则问题必须坚持：第一，由国库拨下来的河工专款，朝廷必须放手，由组织施工的工程单位按照施工要求自己进行支配。实际上也就是要求减少行政干预。
第二，施工单位必须建立专门有效的财务制度和管理部门，旁人不得随意干涉。其中，发放取款票据与支出款项是由两个衙门分开管理的，他们各司其职，不相混淆，类似于我们今天的会计和出纳制度。如各工应给工食、应买物料，应由"各该分督司道官核实给票、赴两淮巡盐衙门复核挂号，方许关支。"另外，建立财务账册，规定二联发票及复核制度，"每季终该府① 见《河防一览》卷七。
① 潘季驯：《河工事宜疏》，见《河防一览》卷七。
② 潘季驯：《河工事宜疏》，见《河防一览》卷七。
③ 潘季驯：《河工事宜疏》。
将票类送巡盐衙门，比对号印数目相同，发回附卷，通候工完，类核造册奏缴。"这些制度的建立，无疑是有助于健全财务管理，可以防止冒领贪污的。
①第三，主张工程负责人要从上述具体财务管理活动中超脱出来，一心一意抓施工组织、抓工程管理。这样，才可以保证施工和管理工程的质量和进度。
今天看来，上述观点出自封建时代一位高级官吏的口中，确实令人赞叹。
因为，封建时代的官员，从来是紧紧抓住财粮管辖权力不肯放手的。"三年清知府，十万雪花银。"舍此权力则无所收获。但是治河家潘季驯却一反常规，明确主张要把治河工程中的财务管理大权统统交给专门的部门去管理，申明自己要全力以赴"专心河工"。这个立场充分反映出他廉洁奉公的坦荡胸怀和治河专家的责任感。
其次，潘季驯的上述观点从管理思想的角度来讲，还体现了部门分工的客观发展要求。尤其是在组织如此规模巨大的一项治河工程活动，涉及的工作千头万绪，如何能使工程的领导者真正超脱出来，在有条不紊协调各方面工作的同时，专心于治河工作的要务？这就要求工程活动本身必须要有明确的组织和部门分工，有关人员各负其责。这样才能实现领导者"得以专心河工，而钱粮亦易于清楚"的管理效果。其实在现代管理理论中，放权与抓权，超脱与介入，从来都是一对矛盾。按照辩证的管理观，在一定意义上的放权可以更有效的加强管理权，从具体的事务性工作中超脱出来可以更有效地加强宏观管理。从这个道理上我们说潘季驯的管理思想是有借鉴价值的。
（二）"议分督"，论治河活动中的分工管理制度
在这里，"分督"是分工管理的同义语。在管理学上，"分督"与"统领"也是一对矛盾。在辩证的管理观看来，在大规模的工程活动中，有计划地实行分级分督管理，可以更有效地加强工程全局的统一领导。
潘季驯在治河活动中非常重视大规模工程协作中的分督制度，认为这是协调各个工地统一施工的有力措施。他说："照得河工浩繁，道里遥远，若非多官分理，不免顾此失彼。分工之后，钱粮出入，工程次第，皆其首尾。"①这种管理制度，其实很相似于我们今天所讲的"科层制度"和分工责任制。
在潘季驯看来，通过"分督"的措施，给各个不同分管工程和部门的领导者以相应的"自主权"，可以有效地提高他们的工作主动性和责任心，减轻工程总负责人的工作负担。所谓"地有专司，人有专辖，利害切心，经理必慎。"①根据这个设想，潘季驯在万历六年的这次治河活动中。根据整个工程的不同内容，将所做工作按施工地段均分为"八大工"。其中每一大工地，调司道官一员分督府佐2 员；每府佐一员分督州县佐贰首领阴医省祭官员10员。整个工程共调用8 名司道官员，16 名府佐官员，160 名下级官员，俱"听臣等于所在地方，论才调取。"潘季驯对他们的要求是："分工之后，大小官员俱要悉心经理。纵有应理公务，止许工上干办，不得擅离工次。工完之日，通将效劳官员，分别等第，及怠玩误事者，一并题请处分，以昭劝惩。"① 潘季驯：《河工事宜疏》。
① 潘季驯：《河工事直疏》，见《河防一览》卷七。
① 潘季驯：《司道画地守巡疏》，见《河防一览》卷一二。
②这种把充分的工作自主权与严格的奖惩制度结合起来的管理措施，既有助于加强不同层次劳动部门领导者的工作责任心，也有助于上级管理部门的领导和指挥。
（三）"议责成"，论专业施工单位活动与地方政府工作相配合的责任管理制度
"分督"是对专业施工部门而言，而"责成"则是针对工程所在地的地方政府而言。潘季驯认为，对于工程管理部门"分督"的政策必须要有对地方政府的"责成"政策相配合才是完整有效的，否则仍会导致工程的失败。
他说：过去的相沿之弊，就是"视河患如秦越，视管河官如赘疣，即以分司部属临之，蔑如也。妨工债事，实由于此。"为了克服这种遇事推诿的官僚主义作风，他建议：可以在兴工之后，"一应派拨夫役，买办物料，俱以责之各掌印正官，躬亲料理。"完不成分派任务的，在承办过程中发生责任事故的，都要对分督者追究责任，"即时参呈，以凭奏治。"他认为，只有充分发挥专业部门和地方政府两个方面的积极性，把各方面的力量集中在一起，"庶事权归一，人无推避，而大工自易矣。"①潘季驯提出的这种思想，对于我们今天的工程活动也是很有指导意义的。
（四）"议激动"，论施工管理活动中的劳动奖惩制度
潘季驯认为，做到了分工负责、各司其职，使大家"众务纷纭，如臂指使"，那样还不够，还应当在这个基础上建立恰当的激励制度，使各级管河官能够在施工活动中立足各自的工作岗位，充分发挥每个人的主观能动性，把工作做得更好。因此他认为这种激励制度的建立，对于搞好施工管理具有直接的影响作用。他说："各官出入泥淖，栉风沐雨，艰辛毕萃，殊可矜悯。
有功而薄其赏，误事独重其罚，此人心之所以懈弛，而事功之所以堕坠也。"因此他主张："合无工完之后，容臣等逐一精核，如有实心任事，劳苦倍常者，俯赐破格超擢；??其阴医等官，原有部剳冠带者，厚加奖犒；如系义民，准照题给冠带荣身，仍与阴医等官，一体免其本等差徭。庶人心争奋，而百事易集矣。"①
（五）"议优恤各工夫役"，论对普通民夫的劳动奖励制度
如果说"议激劝"是对河工管理者"各官"所规定的奖励制度，那么"议优恤"就是对广大普通劳动者所规定的奖励制度了。尽管这里体现的仍然是一种不平等的劳动交换制度，但是它比起原来那种无偿服役的徭役制度来讲，还是一个很大的进步。潘季驯说："贫民自食其力，冲寒冒暑，暴风露日，艰苦万状，纵使稍从优厚，亦不为过。合无每夫一名，于工食之外，再行量免丁米一年，容臣等出给印信票帖。审编之时，许令持票赴官告免，州县官抗违，许其赴臣告治。如此则惠足使民，忘其劳矣。"②可以看出，潘季驯在这些劳动制度的制定过程中，除了体现出激励人心的管理思想之外，还确实以某种不自觉的方式透露出一种古典意义上的人道主义精神，即重民、爱民、贵民的民生精神。
② 潘季驯：《河工事宜疏》。
① 潘季驯：《河工事宜疏》。
① 潘季驯：《河工事宜疏》。
② 潘季驯：《河工事宜疏》。
（六）"议蠲免"，论对河工役夫的劳动保障制度
除了对广大河工役夫实行劳动奖励制度，潘季驯还从劳动保障的角度提出了有利于劳动力征集的管理制度。他说："照得淮扬河患频乃，民遭昏垫。
称最苦者，如淮安所属山阳、清河、桃源、宿迁、睢宁、安东、盐城，凤阳所属泗州，扬州所属兴化、宝应，徐州所属萧县，十一州县者，一望沮洳，寸草不长，凋敝极也。"沿河州县自然灾害如此严重，广大民众连生存的条件都不具备，又如何谈得上应征服役？要想征得足够的劳动力，首先必须采取措施解决广大劳动者家庭生活的后顾之忧。潘季驯清醒地认识到了这一点，因此他积极地建议："姑将前十一州县本年见征夏秋起运钱粮，特蠲一半，行臣等揭示通知。俾催科少宽，人乐趋役。"①他的这个建议后来得到了朝廷的批准。
（七）"议改折"，论河工投资制度的改革
在中国封建社会，治河活动一直是一种由封建国家组织的巨大公共工程活动，资金、民夫、官吏是构成这种简单协作的三大基本要素。有了资金，工程的组织者就可以购买（或征集）河工材料，就可以募召民夫；有了民夫，疏河筑堤就有了劳动力的保障；而有了各级官吏的管理和监督，施工活动的各个环节就能保证有条不紊地进行。在明代嘉靖以后，随着商品经济的发展和白银货币的广泛流通，不仅各级官吏的俸禄要按"折色"计算支付，就是挖河筑堤的民夫也多以"募夫"的形式召来，只有一小部分仍属例年出力差的徭夫。如潘季驯在《勘估工程疏》中称："议所用夫约八万名，除量调各处徭夫七千五百名外，议于庐、凤、淮、扬、徐、滁和各府州雇募。"②徭夫与募夫是1：7 的比例。按当时的官价规定："河工募夫，计土论方者，筑堤广一丈厚一尺为四工，每工给银四分；计日者每日给银三分；徭夫日给银一分。风雨量犒。此历年议工之成规也。"①因此河工资金的筹集就成为一件十分重要的问题。但是明制规走，每年国家征输的400 万石漕粮，以及由漕粮中"折色"征收的金花银，是供皇家内廷、朝廷百官、和军队边防使用的，其他方面不能挪用分毫。另一方面，朝廷加派在各地人民头上的赋税已是名目繁多，广大民众不堪忍受如此沉重的赋税负担，纷纷逃离家园，成为流民，许多地方社会矛盾加剧、已经酿成民变，严重影响到明朝政权的稳定。因此这时再以"河工银"的方式向人民加派赋税，也是封建政府不敢贸然去干的事情。因此河工资金的筹集又成为一件十分困难的事情。
潘季驯作为一名富有经验、又善于洞察社会形势的工程管理专家，并没有被这些巨大的困难所吓倒。他敏锐地判断正在变革之中的明代经济大势，利用明代赋税制度正在由实物地租向货币地租转变的有利契机，大胆提出了"议改折"的建议。他是这样阐述的：照得大工肇兴，费用不赀，帑藏空虚，既难搜括，闾阎穷困，又难加派。臣等反复思维，无可为处，万不得已，辄有非分之请，而非所取必也。臣等窃闻太仓之粟，可备**之食，积愈久而粟愈朽。故官军之请，有不愿本色，而愿折色者。稍加变通；未为不可。
合无暂将今岁漕粮，除准北及河南山东照旧兑运外，① 潘季驯：《河工事宜疏》。
② 见《河防一览》卷七。
① 见《勘估工程疏》。
其淮南并浙江等省，姑准改析。照例正兑每石连耗米未经轻赍折银七钱，改兑每石连耗米折银六钱，即以五钱给军，正兑尚余银二钱；改兑余银一钱。兑运停止，官军应得行月粮，俱可免给。以正额解京，而以余银并行月银，留发河工之用，总计可得九十余万两。以运军应得之数，而济国家大工之需，在内帑无支发之烦，在闾阎无征派之苦，在朝廷为不费之惠，在河工免缺乏之虞，而在工诸臣亦得悉心疏筑，可无顾此失彼之虑，所谓两利而俱全者也。
明代经济制度，漕粮称本色，折算成白银的漕粮称折色，又叫金花银。
征收漕粮本色时要附加折耗、轻赍及运军行粮等漕项，折耗是用银子折算的所征漕粮正项外的加征部分，用以弥补漕粮在称量、储藏等方面的损失；轻赍是漕粮耗米中扣除运军行粮后所剩折收银两的部分；运军行粮即运军的路费耗米。②现在既然漕粮改折了，那么附征的折耗、轻赍、运军行粮也都被改折为银两。潘季驯就是企图要用这一笔银两来"接济河工"，既不取之内帑，又可宽东南民力，这确实是一个一举两得的可行办法。所以说潘季驯的建议其实就是主动适应明代中叶以后商品经济发展，白银广泛流通，封建的实物地租向货币地租转化的社会经济趋势，用改革的办法来为封建国家的治河工程募集经费。平心而论，潘季驯的这个主张在客观上顺应了当时这种进步的社会经济运动的发展，同时对于广大劳动人民来说也是有利的，更重要的是，他可以通过这种积极变通办法真正解决河工急需的巨额资金问题。据《明实录》上记载，潘季驯的这个建议奏上后，马上得到了当时的执政首辅、改革家张居正的赞赏和支持。万历六年六月，明神宗朱翊钧"召居正于文华后殿"，处理大臣们上报的奏疏。在问到河工经费问题时，居正遂言："今者修治河工钱粮不敷又不敢请帑（银），该臣议将江南漕粮通行改折一年，除正粮解部外，其折耗、轻赍及运军行粮等项，俱令接济河工，既不敢取之内帑，又可宽东南民力，似亦可从。"上允行之。①可以说这是潘季驯治河在工程投资制度改革方面所获得的最大成功。
（八）"议息浮言"，论施工活动中的舆论管制
什么是"舆论"？所谓舆论就是一定的社会利益集团和社"会阶层综合意见的公开反映。在古代汉语中，"舆"又训为"众"，"舆论"即是众人的意见。社会学认为，在阶级社会里，社会结构是由不同的民族和阶级所组成，其中每一个民族或阶级又包括了不同的阶层、集团、组织、群体。由于各种利益的向背，这些阶层、集团、组织、群体等必然要发表一定的观点，提出有关的意见，形成相应的舆论。因此，舆论的产生是一个客观必然的社会现象，舆论的多样化也是一个客观必然的现象。
舆论作为一种社会意识现象虽然属于社会的上层建筑，但它与人类的水利活动同样有着直接的相互作用关系。因为水利活动作为人类改造自然界的群体性社会实践活动，在其运行过程中必然要不断地反馈于人类自身，导致不同社会群体的利益冲突。而这些利益冲突表现在观念上，通过特定社会人群内部社会心理的相互感染和激荡，再借助于一定的大众传播工具加以放大，就会形成一定的社会舆论。一旦这种社会舆论的产生形成了一个拟态环① 潘季驯：《河工事宜疏》。
② 例如，征正粮一石，往往要附征折耗五斗，其中四斗称为运军行粮，剩一半称为轻赍--笔者注。
① 见《明神宗实录》卷七六。
境，①就会反过来加速和扩大社会心理的传染范围，从而控制人们的思想和行为，起到影响水利活动的作用。所以在水利活动中舆论现象的出现是不可避免的，对于社会舆论的管制工作也是绝对不能忽视的。
潘季驯作为一名治河工程的高级管理专家，对于社会舆论的影响作用有着深切的体会。他认为，治河活动涉及到社会各方面的利益，是最容易兴起"浮言"的。这里的所谓"浮言"其实就是一种由小群体利益所驱动的由下而上产生的社会舆论。比方说："劳民动众之事，怨咨易兴；而往来络绎之途，议论易起；至于将迎之间，稍稍简略，则以是为非，变黑为白者，亦不可谓其尽无也。"②可以说治河者稍一举动，就会有"浮言"问题接踵而来。
故潘季驯曾感叹地说："臣自治河以来，胼胝之力少，而笔舌之劳多，神销质耗，心悸魂惊，自知不久于人世矣。"①正是由于上述原因，潘季驯在"治河八事"的奏言中明确提出了"息浮言"的要求。他说：窃惟治河固难，知河不易。故虽身临其地，犹苦于措注之乖舛，而况于遥度乎？但劳民动众之事，怨咨易兴；而往来络绎之途，议论易起；至于将迎之间，稍稍简略，则以是为非，变黑为白者，亦不可谓其尽无也。忧国计者，以急干望成之心，而偶闻必不可成之语，何怪乎其形诸章牍也。而不知当局者，意气因而消沮，官夫遂生观望，少为摇夺，堕败随之，勉强执持，疏逖难达，其苦有不可言者。伏望皇上，俯垂鉴照，容臣等殚心驱弛，悉心料理，宽臣以三年之期，如有不效，治臣以罪。②透过这些恳请之词，潘季驯实际上提出了一个重要的问题：如何正确对待社会舆论现象？本来，"治河不易"。治河又牵扯到千家万户各方面的利益。产生议论，发出怨言，冒出一些似是而非、混淆黑白的"浮言"也不可避免。一些关心工程、优国忧民的人士听到这些浮言，信以为真，具文上奏，亦属正常。问题在于朝廷内部的一些当权者竟也不辨是非，推波助澜，鼓噪朝中。这样就必然会对治河活动造成巨大的障碍。潘季驯要求息止的，就是这种来自朝廷内部的"浮言"。因为这种浮言直接依附于某种国家权力，因而更具有欺骗性，更容易动摇施工队伍的军心，因而对于治河活动具有更直接的危害性。所以他在"治河八事"中特意疏请万历皇帝管制朝中舆论，息止各种浮言，为他全力以赴治河提供一个相对宽松的实践环境。他认为，这是治河能否成功的一个重要条件。
潘季驯要求"息浮言"，但他决不是同意压制舆论，搞所谓"一言堂"。
他认为，在治河工程的施工过程中，放任敌对的舆论环境可能会导致某项工程活动的半途而废。但是在治河决策的形成过程中，创造良好的舆论条件却可以促进某项工程决策的合理化和完善化，防止决策失误。他说："任事者① 所谓拟态环境就是由舆论所制造的环境。这个概念最早由美国政治学家李普曼提出来。他把这种拟态环境称之为人们头脑中的影像，它往往脱离现实的环境条件，是舆论作用的产物。人们的行为往往是依据这种拟态环境给他提供的事实来进行的。
② 潘季驯：《河工事宜疏》。
① 潘季驯：《高堰请勘疏》，见《河防一览》卷九。
② 潘季驯：《河工事宜疏》。
固苦于道旁之筑，而成功者必期于佥谋之同。"①这里的"道旁之筑"就属于不良的舆论环境，而"佥谋之同"就属于良好的舆论气氛。在工程开工之前，治河者一定要广泛听取社会舆论，多方调查研究，鼓励人们充分发表意见，集思广益。用他自己的话说就是："正欲以诸臣之见订臣之得失，为行止也。"因为"夫人之情，难于虑始，而天下之事，贵在广忠。"②所以他主张："大工之兴，贵慎其始，而缓急之序，当酌其宜。"③但是工程决策一旦获得皇帝敕谕通过，治河者就要排除杂念。全力以赴，努力施工，决不可三心二意，阳奉阴违。"若面从后言，因循观望，非所以定国是而广忠益也。"④因此他在晚年厉声痛斥那种阳奉阴违，背后拆台，事先不讲，事后乱讲的"筑室道旁"者们："今日之案墨未干，明日之新议复起。无论衰病如臣，即壮猷任事，忠勤敏练如将来者，亦何所措手哉？！"①他所坚决反对的正是这样一种消极舆论。
潘季驯的工程管理思想相当丰富，以上只是例举分析了一个"治河八事"。但是仅从这里我们已经就可以清楚地看到，贯穿于明代治河各个施工环节的工程管理制度已经达到了多么完善的程度。从设计投资管理制度的"议改折"，到规范经费管理制度的"议支放"；从强调和规划施工管理制度的"议分督"，到坚持和完善劳动用工制度的"议激劝"、"议优恤"、"议蠲免"；从呼吁建立中央和地方协调一致的"议责成"，到呼吁实行朝野内外团结一心的"议息浮言"。其中的每一项制度都充分表现出它的合理有效性，即使是到了今天也仍然对我们具有重要的借鉴意义。
① 潘季驯：《会议徐北工程疏》，见《总理河漕奏疏》（三任）卷一。
② 潘季驯：《申饬徐北要害疏》，见《河防一览》卷八。
③ 潘季驯：《会议徐北工程疏》。
④ 潘季驯：《会议徐北工程疏》。
① 潘季驯：《并勘河情疏》，见《河防一览》卷一二。
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