“扫荡”延续到7月中旬。反“扫荡”一结束，徐向前即开始着手统一建制，健全领导机构。8月，经中央批准，正式组成八路军一纵队，徐向前任司令员，朱瑞任政治委员，统一指挥山东和苏北的八路军各部队。原苏鲁豫皖省委改为山东分局，由郭洪涛、徐向前、朱瑞、罗荣桓（一一五师政委）、黎玉、张经武、陈光（一一五师代师长）、彭雪枫（时任新四军游击支队司令员）组成，郭洪涛任书记。继而成立山东军政委员会，朱瑞、徐向前、郭洪涛、罗荣桓、黎玉为委员，朱瑞任书记。8月10日、18日，《大众日报》两次刊登徐向前、朱瑞的就职通电。电称：
案奉
国民革命军第十八集团军总司令朱、副总司令彭委令开
兹委徐向前为第十八集团军第一纵队司令员，朱瑞为政治委员，统一指挥山东与苏北境内所有第八路军各部队，等因奉此，遂于七月中进抵鲁南就职视事。自维轻材，难膺重寄，绠短汲深，每虞殒越，惟了兹国难，只有勉竭驽骀，在总司令于、副总司令沈、韩诸公领导下，追随各友军之后，为坚持抗战，坚持统一战线奋斗到底。敬恳时赐南针，以区不逮，谨电奉闻，伫候明教。
郑重地发表这样的通电，是出于开展对敌斗争、建立抗日民族统一战线的需要，有其重要的影响。徐向前到山东后，引起了军界、政界、舆论界的重视。在以后的数年间，国民党统帅部一直把山东八路军称为“徐向前部”。
§坚持独立自主
在徐向前等到山东之前，山东地区曾一度受王明“一切经过统一战线”主张的影响，在一些事情上未能坚定地贯彻独立自主方针。中共中央指出：山东方面过去退让太多，如接受取消北海行政公署及北海银行；未能于省府、县长西逃时普遍委任自己的县长；有些已委任的，复接受沈鸿烈命令撤销；秦启荣形同汉奸，多次向我进攻，未能给予有效还击。如上述情形不加改变，山东创造根据地与坚持抗战是要受挫折的。
徐向前认为，坚持独立自主最重要的问题是巩固与扩大根据地，建立与巩固抗日民主政权，发展与扩大共产党领导的正规部队与地方武装。
“根据地内有自己的政权，才能可靠。”这是徐向前在冀南同鹿钟麟较量得出的一个重要认识。他到山东后一个突出的感觉，就是政权建立的不够。就因为这一点，他把鲁南称为游击区，或者称不是巩固的抗日根据地。因为没有政权，八路军的物资供应发生困难，连徐向前司令员的吃饭问题都受到威胁，有时竟到断粮的地步。国民党政府不给八路军粮和钱，几万部队穿衣、吃饭、医药、装备供给困难可想而知。此外，没有民主政权，也不好发动群众。徐向前常说，你在时（指八路军）把群众发动起来了，你一走，群众失去了支柱，都散了，像流水一样过去了。有了民主政权则无此弊。
为了建立抗日民主政权，徐向前曾亲自到国民党鲁苏战区总司令于学忠那里谈判，明白告诉于学忠，共产党要在根据地内建立政权。
于学忠是张学良的亲信，实际上并不是东北军的嫡系。1927年6月以前，他还在吴佩孚手下任军长，吴佩孚倒台后，才被张作霖父子邀去，到了东北军。张学良没有因为他是吴佩孚的部下而冷落他。恰恰相反，对他采取了信任态度。这使于学忠很感激。据说，张学良走后，他不仅忠于职守，还把张学良的战马养在身边，他不骑，也不准别人骑，以表示对张学良的忠诚。
于学忠热情地接待了徐向前。谈话是友好的，只是于学忠不赞成八路军搞政权，他说：“你们抗日，就不要搞地方政权了，八路军是军队，不能搞政权。你们也搞政权，我这个省政府怎么搞哇！”
徐向前说：“我们是抗日的军队，要搞抗日根据地，就得建立政权，发动群众。有了政权，有了群众才好打日本鬼于。”
于学忠说：“你们不搞政权，也可以抗战呀！”
徐向前说：“我们的部队抗战得吃饭，没有自己的政权就没饭吃。你们的政府，一不给我们粮款，二不给我们枪弹，连应该发给八路军的薪饷都不给，我们不搞政权怎么办！”
经徐向前反复解释，于学忠虽然同意了八路军可以在根据地内搞政权，但说“要合乎法律”。意思是要经过省政府核准与委任。徐向前只接受他的前半句——搞政权，不接受后半句——“要合乎法律”。他知道，要合乎蒋介石的法律，就不可能有共产党的政权。
这次接触后，徐向前在向毛泽东等领导人的报告中这样评价于学忠：一般问题经解释后，尚不坏，于仍站在第三者的立场，但思想太旧，与沈矛盾。
徐向前在山东建立民主政权采取了三种方式。
一是条件成熟的地方建立民选政权。如在冀鲁边、鲁西、鲁南和胶东。1939年夏季，敌人对沂蒙山区大’‘扫荡”，国民党的县长都跑掉了，政权垮台。利用这个机会，先后在莱芜、新泰、蒙阴、沂水、临胸、东平、平阴、宁阳、长清、泰安等县建立了抗日民主政权。到1940年3月间，全山东有完整与不完整的民选县政权40多个，11月近80个，年底发展到 90多个，还有 1个行政主任公署，14个专署，250多个区政权。此外，还成立了山东省参议会，由进步人士范明枢任议长。成立了战时工作推行委员会，黎玉任主任委员，实际是行使省政府的职权。
二是建立“两面政权”。即在敌占区、敌之“巩固区”、铁路沿线和中心城市，利用敌伪政权中的进步分子或秘密派人进去，进行抗战工作。徐向前曾回忆说：“有一些名为伪政权，实际是我们的人，像电影《平原游击队》里那样，我们过铁路时，他喊‘平安无事哟’，送我们过铁路。我们临走时，把他绑在树上。敌人来了骂他为什么不报告！他就说：‘你看，他们把我绑在树上，我怎么去报告呀。’就蒙混过去了”。（1981年3月与访问者谈话。）
促使国民党控制的政权实行某种程度的民主化是第三种形式。这是一项长期而又非常艰难的工作。办法首先是揭露那些政权腐朽、堕落、不民主的丑恶现象，公之于众，让民众去分析、鉴别，认识改革的必要。其次是要求开放民主，要求使用各党各派的人才，要求减轻民众负担，改善人民生活。第三是发动群众组织宪政促进会，用以打破蒋介石长期“训政于民”的做法。1940年2月，山东全省宪政促进会成立，徐向前被选为执行委员。
此外，徐向前认为，在政权的外围普遍组织群众性抗日救亡团体，是巩固根据地和政权不可缺少的一个环节。经过全山东共产党和八路军的一致努力，群众组织发展很快。妇女救国会、工人救国会、农民救国会、自卫团，是群众组织的主要基干，连同文化界、教育界，以及儿童组织，到 1940年4至 5月间，参加的人数已达300万以上。他们在参军参战、供给部队给养、抢救战场伤员、破坏道路、捉拿汉奸、报告消息、掩护共产党和八路军工作人员等方面，发挥了重要作用。
在群众组织中，妇女工作尤为活跃。朱瑞在总结他和徐向前到山东一年的工作时，对妇女工作甚为满意。他说：“各种工作（指民运工作——注）尤以妇女工作为最活跃与坚持，大部分有组织地区的妇救会，都能作掩护、慰劳、盘查及一般参战工作，清河一个村子妇女曾把60多个战士掩护起来。……她们做事认真、负责、坚持，有克服困难的精神，她们在敌人‘扫荡’下，组织与工作十分坚持。”（朱瑞：1940年11月《山东工作报告》。）
徐向前很重视发动妇女工作，又很重视妇女的作用。1940年的妇女节，他给山东妇女题词两则，号召迅速把妇女发动起来。
第一则为纪念“三八”妇女节而题：“纪念三八必须把妇女工作迅速的猛烈的广泛的深入的开展起来。”
第二则为庆祝鲁南妇救联合会成立而题：“没有广大的妇女起来参加抗战建国，则抗战建国的伟大事业的胜利与完成是绝对不可能的！因之为求抗战必胜，建国必成，就必须把妇女工作迅速的猛烈的广泛的深入的开展起来！”
他对妇女工作的重视与支持，受到了妇女拥护与尊敬。鲁南妇女救国总会召开成立大会时，妇女们推举徐向前为名誉主席团成员。
§打击顽固派
徐向前进入沂蒙山区抗日根据地只1个多月，就接连发生了国民党顽固派向八路军进攻的严重事件。
1939年8月4日，胶东国民党顽固派郑维屏部，在文登西部葛家集杀害八路军办事处干部3人；赵保原（国民党军暂编十二师师长）部进攻八路军掖县根据地，捕杀共产党地方工作人员及家属。9日，秦启荣（国民党第三游击纵队司令）率部在莱芜以北雪野地方，袭击了八路军山东纵队四支队司令部；5天以后，又在淄河流域围攻山纵2个营达10天之久。这就是有名的“雪野事件”和“淄河事件”。在这之前，3月间，也是这个秦启荣，在博（山）益（都）边之太和镇，伏击山纵第三支队过路部队，政治部主任鲍辉以下100多人惨遭杀害。
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