1942年9月1日，中共中央作出关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定，明确指出：“根据地的建设与民主制度的实行，要求每个根据地的领导一元化。”“根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党委员会（中央局、分局、区党委、地委）。因此，确定中共中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党、政、军、民工作的领导，取消过去各地党政军委员会（党政军委员会的设立，在根据地创立时期是必要的正确的）。各级党委的性质与成分必须改变。各级党委不应当仅仅是领导地方工作的党委，而应当是该地区的党、政、军、民的统一的领导机关（但不是联席会议）。因此它的成分必须包括党务、政府、军队中主要负责的党员干部（皆委之常委亦应包括党务、政府及军队三方面的负责干部），而不应全部或绝大多数委员都是党务工作者。各级党委的工作应当是照顾各方面，讨论与检查党、政、军、民各方面的工作，而不府仅仅局限于地方工作”。中共中央的决定特别指出：“在游击区因为它的特殊性，领导的一元化不仅是在相互关系上应有所确定，而且在党、政、军、民的机构上，在必要时亦须一元化。党委、政府、民众团体的机关，可与军队指挥机关、政治机关合并。党、政、民干部在军队或游击队中担任一定的职务（如正副军事指挥员、政委及政治部各种工作），战时参加军队与游击队工作，战斗空隙时则仍实行其原来的党、政、民职务（如党委书记、县长、工会主席）”（《新四军·文献（3）》，解放军出版社，1994年11月，第1版，第20—24页。）。
按照中共中央的决定，并经华中局批准，苏中区实行党的一元化领导。11月中旬，撤消苏中军政党委员会，建立中共苏中区委员会，作为苏中区的最高统一领导机关，以粟裕、陈丕显、管文蔚、周季方为委员，粟裕任书记。随后，又在第一、二、三、四分区和兴东泰特区分别建立中共地区委员会。在苏中区建立起了从上到下的党的一元化领导体制。
根据当前斗争的要求并为将来的战略反攻作准备，粟裕进一步改善主力部队、地方武装、民兵三结合武装力量体制。
当时，苏中区三结合的武装力量体制已经形成，但是还存在一甚问题：一是主力部队长期频繁作战，消耗过大，缺少整训，不利于今后的大发展；二是地方武装数量虽已超过主力，但较多用于执行警备任务，较少用于进击敌人，还不能独立地担负起坚持原地斗争的任务；三是从斗争发展趋势来看，除第二分区北部可能稍趋缓和外，其他各区、特别是第三、第四分区将更趋紧张，回旋余地更加狭窄，部队过于拥挤，存在“塘小鱼大”的矛盾，容易遭受损失。这种状况，不仅对坚持原地斗争有莫大影响，而且对将来实行战略反攻影响甚大。因此，他在7月19日和7月29日上报华中局、新四军军部的两份电报中，建议改善三结合的武装力量体制，抽出一部分主力团在较为安定的地区进行整训，其余主力团实行地方化，与当地武装合并，加强坚持原地斗争的武装力量。
这个建议，被华中局和新四军军部采纳。经过反复商讨，苏中区党委决定，并经华中局、新四军军部批准，苏中军区和第一师所属部队于1942年9月统一整编，第一、二、三旅和第十八旅各保留一个经过充实加强的主力团。为保持一定数量的主力部队和加强苏南工作，决定派第二旅旅长王必成率第四团、教导队及盐城兴化警卫团各一部共2000人南下，与第六师之第十六旅会合，编成一个旅，仍用第十六旅番号，旅长王必成，政委江渭清。南下部队于12月到达苏南溧阳地区。除保留上述主力部队外，其余主力团实行地方化，与各县地方武装合并，作为地方团的骨干。另组建担负培训干部和师部警卫任务的教导团，保留担负海上斗争任务的海防团。经过这次整编，使第一师师部和苏中军区有主力在手，随时可以对重要方向实施突击；而各分区各县也都有较强的武装作为机动兵力，配合游击队和民兵，担负坚持原地斗争的任务。同时，主力部队得到了轮流作战、轮流整训的条件；地方部队则大为加强，并在斗争中逐步上升为新的主力，大量半脱产和不脱产的民兵，则成为群众性抗日游击战争的伟大力量和补充壮大主力军、地方军的不竭源泉。
粟裕领导的这次整编，既加强了主力部队，也加强了地方武装，使三结合的武装力量体制得到进一步改善，是根据地军事律设上的一项成功的战略性措施。陈毅在代表华中局、新四军军部向中共中央的报告中说，这一做法“是走的加强其地方性以最终消灭其地方性转化为主力的道路。这一辩证的发展，便把主力地方化、地方军主力化的矛盾正确解决了”。
与此同时，粟裕全面推进苏中根据地的政治、经济、文化建设，并把改造基层政权的工作摆在重要地位。
从1941年开始，到1942年冬天，苏中区广泛深入地开展减租减息斗争，为根据地的建设打下了坚实的群众基础。
1942年10月下旬到11月上旬，在如东南坎镇举行的苏中军政党委员会第三次扩大会议（又称南坎会议）上，粟裕尖锐地提出了改造基层政权问题。他指出，当时政权工作中存在的最严重缺点是区以下的机构不健全，大部的乡、保政权还未经过改造，是“新民主主义的头，半封建势力的脚”。只有改造了基层政权，才能巩固抗日民主根据地，才能团结各阶层。“改造政权，不但对在今天根据地内实行民主政治有重要意义。而且对将来在战后建设新中国时更有绝大的重要意义”。
根据粟裕的提议，苏中区党委于1942年11月19日作出《关于改造基层政权机构、加强民主建设的决定》。粟裕对陈丕显、管文蔚等说：我们到苏北已整整两年，确实做了大量工作，武的文的都有成绩。就政权工作来说，迄今为止，县以上都建立了民主政府；区一级一般也都经过局部改造，半数以上的乡村建立了党支部，各类不同形式的群众性抗敌组织也建立了不少，这正好说明基层群众已树立了优势。现在最严重的问题，就是区以下的乡保旧政权还未经过改造。有不少地方，我们发的命令，在乡保政权实行起采还是老一套，使人民群众感觉不到抗日民主政府的新力量和新面貌。列宁有句名言：革命的根本问题是政权问题。现在，大力改造根据地的一切旧政权，已经成为当务之急；若再拖延，则原地斗争也难坚持。他再三嘱咐：要把政治民主交到群众手里，让人民自己来推选有威信的领导人，这可是一件开天辟地的大事呀，要抽调一批得力的干部来做这项工作。
从1942年冬季开始，苏中全区展开了轰轰烈烈的改造基层政权的群众运动，到1943年年底，全区经过改造的乡一级政权达到74％强，基本上建成了从上到下的抗日民主政治体制。同时，根据地的经济、文化建设也出现蓬勃发展的局面。在日伪军反复“扫荡”、“清剿”和严密封锁的条件下，开展了轰轰烈烈的大生产运动，创办了被服厂、印刷厂、卷烟厂等生产企业，建立{税收、贸易等财政经济制度，并且在华中各根据地中首先发行了自己的货币，不仅保证了苏中根据地的需要，而且完成了华中局赋予的每年百万担公粮、两千万元税收的上缴任务。在文化教育方面，创办了各种学校和识字班，广泛开展社会教育，使广大群众都有受教育的机会。据1943年统计，苏中全区共有54所中学、1548所小学，拥有中学教师420多人、小学教师3320多人，在校中小学生16.4万余人，在艰苦的战争环境中坚持教学活动，培养出了一批又一批人才。
1942年冬天，著名民主人士、“七君子”之一的邹韬奋山香港赴延安，途经苏中参观考察。粟裕和陈丕显、管文蔚等热情接待，向他详细介绍了苏中根据地的情况，并按照他的意愿安排实地考察民主政治建设和文化教育情况。在第二分区，他视察了东台县许墩乡民选乡长的活动，参加了干部、群众和中小地主的座谈会，对苏中根据地的民主建设称赞不已。他深有感慨地说：在这里看到了真正的民主政治。农民群众能投票选举乡长，只有在共产党领导下才能做到。这在中国历史上是空前的创举，也是中国的希望所在。在第四分区，他参观了粟裕指导创办的骑岸中学，说：在新四军的抗日根据地，能办出这样一所中学，是不简单的。在苏中区举行的欢迎会上，邹韬奋发表热情洋溢的讲话，畅谈他在苏中考察的感受，兴奋地说：我在苏中看到了新中国的光明！
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