在这一基础上，罗荣桓又帮助鲁南区党委组建鲁南地区的抗日民主政权。按照中共山东分局的部署，一九四〇年六月十一日，鲁南抗日人民代表大会在费县臼子峪召开。罗荣桓在会上作了关于抗日民主政府性质和任务的报告。会议期间，罗荣桓天天忙着接见各地来的代表，倾听各方面的意见。他还以第一一五师政委的名义，邀请各界代表吃了一次饭。虽然连白面馒头也没有，但是罗荣桓诚挚热情的欢迎，使各界代表的心里都觉得热乎乎的。在这次代表大会上，成立了鲁南抗日救国联合总会和鲁南参议会，选举彭畏三任参议长，成立了鲁南行政督察专员公署，由于化琪任专员。于是，在鲁南便从上到下建起了中国共产党领导的抗日民主政权。
在鲁南根据地的政权建设中，罗荣桓时刻注意防止“左”、右两种倾向。他很注意团结坚持抗战的上层人士。他不但对万春圃、彭畏三和郯城县著名的教育界人士高赞非等这些在鲁南很有影响的知名人士委以重任，而且常常与他们促膝谈心，成为他们的知心朋友。
与此同时，罗荣桓也反对只注意上层统战工作，而忽视发动基本群众的右的倾向。他在《关于创造鲁南根据地初步的检讨》一文中深刻指出：不能以迎合地主阶级利益而抹煞和忽视了下层群众工作与广大农民的发动。但要尊重他们一般的利益，去推动他们进步，以求得在目前阶段上不致使封建地主与广大农民发生尖锐的阶级对立，并争取实现广大农民的迫切要求，以便更广泛地发动群众成为宏伟的抗日力量。
罗荣桓还指出：鲁南地区的特点是，封建地主势力十分强大，广大农村被地主武装割据，非常闭塞、落后，群众运动受到压制，而鲁南地区的党组织，是在军事力量推动与统战工作影响下产生发展起来的，群众基础比较薄弱，因此，发动基本群众的工作尤为迫切。
为此，罗荣桓从第一一五师抽调了大批干部，深入基层做发动群众的工作。潘振武当峰县县长以后，罗荣桓又调师教导大队政委刘兴元任民运部副部长。刘原籍是山东莒县。罗荣桓对他说：“你这个山东老乡，下去做做老乡的工作吧！”民运部设有民运工作队，有四五十个干部，绝大部分都长期分散在各个县、区，组织自卫团、农会和各种群众团体，开展减租减息，建立党的组织和区乡政权。
罗荣桓还经常进行农村调查，掌握第一手材料。一九四〇年八月，罗荣桓和鲁南区党委书记赵镈一起，到郯码地区检查工作。这正是收高粱的季节。县政府为了保护青纱帐，便于反“扫荡”，下了一道命令，要老百姓只割高粱穗，不要砍高粱杆。谁砍了高粱杆就抓到县政府来审问，有的人还挨了打。罗荣桓知道后，耐心地对县政府的人员说，对群众不要强迫命令，可以动员群众晚砍些日子，但是群众要烧火，要种地，高粱杆迟早是要砍的，不能动不动就抓人，更不准打人。
在建立抗日民主政权的同时，罗荣桓抓的另一件大事，就是发展和巩固抗日武装。
第一一五师进入鲁南后，很快打开局面。但是，主力部队经过多次激烈的战斗，减员较多，可补充却很困难。
一九四〇年初，山东分局派社会部长刘居英赴湖西处理“肃托”事件的善后事宜。由第六八六团三营护送。刘居英看到他们总共不足二百人，大部分战士扛着机枪，步枪已经没有多少人扛了。刘居英回来向罗荣桓反映，问为什么不赶快补充，罗荣桓只是笑一笑，未作回答。有一天，地委政府工作部长于化琪，也为这个问题来找罗荣桓汇报。他谈到地方对解决主力部队兵源负有义不容辞的责任，但是当前困难很大，很难满足主力部队的要求，地委书记宋子成为这事急得生了病。罗荣桓很关心地安慰说：“不要着急嘛，告诉宋子成同志，不要感到有压力。”停了片刻，他又说：“这是个大问题，想想看，用什么办法解决，我看办法总是有的。”
过了两天，罗荣桓召集地方和军队的四十多位干部一起开会，研究如何解决兵源问题。罗荣桓说：“主力部队入鲁以后，经过多次战斗，减员比较多，兵员确实需要补充。但解决兵源问题要有条件哩！现在鲁南各地党的组织还没有普遍建立，群众还没有充分发动起来，地方上也有困难，硬要是不成的。”
“怎么解决这个问题呢？”罗荣桓接着说：“首先要广泛深入地发动群众。群众觉悟提高了，兵源的问题自然就好办了。”罗荣桓用亲切的目光望着部队的干部说：“我看现在不是要地方支援部队，而是部队先要支援地方。要从部队中抽调一批干部，深入到群众中去，帮助地方做好发动群众的工作……”
听到这里，军队和地方的干部思想上的疙瘩解开了。大家都轻松地笑了起来。接着，罗荣桓宣布，从主力部队抽调一百多人组成工作团，由师政治部的科长彭亮带队，分赴四县边联一带农村，深入群众，帮助地方党开展工作。工作团下去以后，很快建立了五〇多个群众工作点，发展了党员，建立了党支部、基层政权和工、农、青、妇等群众组织，激发了群众的抗战热情。一九四〇年春天，临郯苍平原出现了一次参军热潮，仅费南山区就有近千名青壮年报名参军。
为了使主力部队和地方部队都能得到发展，罗荣桓反对主力部队不顾条件强制改编地方武装。他一再强调，地方武装升级，不能用“拔萝卜”的办法，连根拔掉。要留下根，保留好基础，向主力输送一批，地方可以接着再发展一批。
由于注意了调整关系，主力部队和地方部队都有所发展。到一九四〇年九月，第一一五师进入山东的第六八五团和第六八六团，在鲁南、鲁西、冀鲁边、苏鲁豫地区同由人民抗日武装起义而组成的山东纵队一些部队合编后，发展到一九个团，共约四．二万人，地方部队也发展到二万余人。
但是，由于当时山东党的工作还未着重抓好减租减息，广大农民没有充分发动和组织起来，兵源问题还没有得到彻底的解决。
※第十一章 桃峪会议前后
§桃峪会议
一九四〇年，第一一五师入鲁部队同中国共产党领导的全国各地区的人民抗日武装力量一样，得到了迅速发展。然而，师的领导干部却长期没有配齐。入鲁之初，罗荣桓政委仍然兼着师政治部主任，由副主任黄励协助他掌管政治部。师参谋长则从一九三八年春天以来，一直空缺。
一九四〇年一月间，黄励因为个人问题未处理好而突然自杀，于是，领导政治部的担子又全部落在罗荣桓的肩上。六月，军委任命鲁西军区政治委员肖华任师政治部主任。肖华于九月间到任后，罗荣桓便不再兼主任，而以全力领导全师的工作。
一九三九年底，原来留在晋西南的第一一五师独立支队，对向八路军挑衅的阎锡山部队进行反击后转移到晋西北，翌年五月在支队长陈士榘率领下入鲁，十月间到达鲁南，陈士榘被任命为第一一五师参谋长。
这时，第一一五师的领导班子虽已配齐，但在山东进行抗日斗争的八路军尚未形成统一领导。
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