正当袁世凯准备推行帝制时，1914年爆发了第一次世界大战。德、奥同盟国集团和英、法、俄协约国集团在欧洲展开了大厮杀，暂时无暇东顾。日本帝国主义认为这是它推行“大陆政策”千载难逢的好时机，遂于8月23日对德宣战，竟然不顾中国中立，派兵强占青岛（11月7日），夺取了德国在华的权益，并进而占领胶济路，一跃成为东亚国际政治势力的支配者。
袁世凯深知，要复辟帝制，必须首先取得日本的支持。因此，对日本侵占山东，他表面上一再提出抗议，以敷衍广大人民强烈的反侵略的要求，而实际上，则采取了退让政策。他下令撤退日本侵占区域内的中国驻军，以讨好日本侵略者。12月间，由外交次长曹汝霖（1871-1966）牵线，他与日本驻华公使日置益多次秘密会晤，作“披肝沥胆倾谈”，①“且有一次密谈达数小时之久”。②他们所谈的内容，除关于禁止以孙中山为首的革命民主派在日本活动以外，已经涉及到中国改行帝制的问题。据《大陆报》载：“去年（1914年）12月间，日置益曾劝袁总统改为君主政体，日本愿暗为扶助，袁总统力谢之。”③当时担任总统府机要局局长的张一也曾说：“日置益公使与曹君汝霖言：敝国向以万世一系为宗旨，中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成。”④
狡猾的日本首相大隈，窥破了袁世凯称帝的野心，决定乘机要挟，以推行独占中国的侵略计划。按照大隈的指示，日置益于1915年1月18日至怀仁堂晋见袁氏，当面递送了二十一条要求，并说：大多数日本人反对袁总统，因为他们认为总统推行远交近攻政策，强烈地反对日本，而亲近欧美国家。如能承允所提条款，方可证明“日华亲善”，改变日本人的观感，日本政府对袁总统亦可“遇事相助”。⑤最后要求袁世凯严守秘密，尽速答复。
二十一条内容分为五大项：一、承认日本继承德国在山东的一切特权，山东省不得让与或租给他国，准日本修建自烟台（或龙口）连接胶济路的铁路。二、承认日本在南满（今东北南部）和内蒙古东部的“优越地位”，日本人有居住往来、经营工商业及开矿等项特权。旅顺、大连的租借期限及南满、安奉两铁路期限均延长至九十九年。三、汉冶萍公司改为中日合办，中国不得自行处理，附近矿山不准公司以外的人开采。四、所有中国沿海港湾岛屿概不租借或让给他国。五、中国政府须聘用日本人为政治、军事、财政顾问。中日合办警察和兵工厂。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之间各铁路建筑权让与日本。日本在福建省有开矿、建筑海港船厂及筑路的优先权。日本人在中国有传教之权，等等。非常明显，这是灭亡中国的条件，是变中国为日本独占殖民地的条件！
袁世凯本想秘密让给日本一些权利，换取其对帝制的支持，没想到日本的胃口如此之大，竟然不顾欧美列强在华的特权，企图鲸吞一切。这使他惊诧无措，“殊为失望”，在听完日置益的陈述后，他表情严肃地说“本件应与外交总长会商”。⑥当时外交部致驻日公使陆宗舆的密电更具体地透露了袁的窘况：“查我政府正极力讲亲善之方，不意提出此等严重条件，实使政府为难。”⑦据袁的秘书夏寿田说：“日置益辞出后，项城极愤怒，当即疾声令余，所有关于帝制之事一概停止。”⑧1月18日晚，袁世凯召开会议，讨论应付办法，出席人员除外交总长孙宝琦、次长曹汝霖外，还有徐世昌、段祺瑞、梁士诒等。次日至21日又连续开会，杨士琦、钱能训也参加。他们一致认为所提条件过苛，但又不能完全拒绝。他们所考虑的是如何满足日本的要求，而不又丧失自己的“面子”。最后袁氏决定更换外交总长（由陆征祥代替孙宝琦），以拖延开始谈判的日期，并尽快摸清日本的真正意图。同时，他还预作了一些布置：如请日本顾问有贺长雄回国，把日本政府提出二十一条的事告诉日本元老松方侯爵和山县公爵，并探询他们的“真意”。因为日本军事事实权仍操之于元老。有贺临行时，袁亲批赠送“路费”一万元，实际路费所需仅二三百元而已。又密电冯国璋联合十九省将军发通电，声称拒绝日本要求，不惜一战，以增强自己谈判的力量。但是，这一套把戏被日本帝国主义一眼看破，日本外相加藤于2月3日电告日置益说：“各省将军通电一事，此为袁氏权诈老套，对我帝国进行，毫无影响。”⑨此外，袁又指示亲信向中外报界透露日本要求的一些内容，借以鼓动舆论。他企图借此向日本表示自己答应全部条件确有困难。然而，二十一条要求的消息一传开，国内反日舆论顿时沸腾起来，远远超出了袁世凯所能控制的范围。各大城市纷纷成立反日爱国组织，号召抑制日货。这使袁如芒刺背，时刻不安。在日本侵略者的要挟之下，他多次通令禁止抑制日货，但是反日运动如火如荼，声势越来越大。
二十一条交涉正式谈判，就是在举国一致反对的声浪中开始的。会议完全采取秘密形式，自2月2日起，每周举行二三次。日本代表为日置益、小幡酉吉，袁政府代表为陆征祥和曹汝霖，实际由曹包办，一切秉承袁的旨意进行。在交涉过程中，日本以支持帝制引诱于前，以武力威胁恫吓于后，左推右挽，企图使袁对二十一条囫囵吞下。袁氏鉴于全国人民反日情绪高涨，唯恐完全屈服自身难保，加以他通过有贺长雄已得悉日本元老松方表示日本主要意图是在满洲获得“发展机会”。⑩于是便将二十一条稍加修改，提出修正案，满足日本对满洲权益的要求，其他方面则暗中使日本有所收获，而明处又表示自己不轻易出卖国家权益。可是，日置益步步紧逼，寸利必争，先以战争相讹诈，后又借口坠马负伤，不出席会议。袁世凯害怕谈判破裂，急忙派代表前往日本使馆“慰问”，并指示陆征祥、曹汝霖到日置益卧床前会谈。陆、曹奴颜媚骨，卑躬屈膝，将国家和民族的尊严丧失殆尽。
原来，日本在提出二十一条时，仅以一至四项通知英、美、俄、法四国，故意隐瞒最重要的第五项各条。二十一条全文真相为中外所知以后，欧美列强对日本损害他们在华的侵略权益一致不满，纷纷予以激烈抨击。2月10日，英国驻日大使葛林赴日本外务省声明，英国政府对日本之要求条款“漏告”第五项，深表遗憾。同时，中国人民反日斗争的浪潮更趋高涨。日本政府见阴谋暴露，事态严重，只好一面宣布第五项为“希望条件”，系属劝告性质，借以欺蒙世人。另一方面，又于4月26日提出新案，内容与原要求大致相同，仅将若干条文改用换文方式，表面上似乎减轻了严重性，实质上依然如故。至于第五项各条，仅允许以后再行协商。接着，便于5月7日发出最后通牒，限四十八小时完全应允，否则“将执认为必要之手段”。与此同时，日本政府派兵至青岛、沈阳等地，耀武扬威。
在对日交涉过程中，袁世凯一直以英国为后援。这时，英国见日本取消了在其势力范围（长江流域）修筑铁路的要求，便变了腔调，朱尔典劝告袁氏说：“目前中国情形至为危险，各国不暇东顾，为目前计，只有忍辱负重，接受要求。”[1]袁世凯企望欧美列强干涉落空，又恐得罪日本，儿皇帝当不成，便于8日上午在总统府召集心腹爪牙开会，以“国力未充，目前尚难以兵戎相见”为借口，悍然决定接受日本通牒。次日，派陆征祥、曹汝霖往日本使馆递交复文；对日本4月26日提出之修正案，除第五项中各条容日后协商外，“即行应诺”。最后还无耻地说什么“俾两国亲善益加巩固”。[2]
袁世凯不仅敢于卖国，而且善于花言巧语地讲“爱国”来遮掩卖国。在决定承认二十一条的时候，他就先拟好了一个“密谕”，于10日发给各级文武官吏，他说：“予以保全国家为责任，对外则力持定见，始终不移，对内则抚辑人民，勿令自扰。将及四月，持之益坚。彼遂以最后通牒迫我承认，然卒将最烈四端，或全行消灭，或脱离此案，其他较大之损失，亦因再三讨论，得以减免，而统计已经损失权利颇多。疾首痛心，愤渐交集。往者已矣，来日方长……京外各官当规劝僚属，申儆人民，忍辱负重，求其在己。切勿妄逞意气，空言骂，非徒无益，反自招损。务各善体此意，努力为之。”[3]在这个密谕里，他虽然装腔作势，但不得不承认“损失权利颇多”，而在公开的通电中，为保持他在中国人民面前的体面和威风，则厚颜无耻地说：“日本既有让步，无损主权，故决定由外交部答复，此案已结，中外敦睦。”同时，动员各省官吏拍发贺电，颂扬“元首外交成功”，又命令御用报刊，颠倒是非，把对日屈膝投降说成是“双方交让，东亚幸福”，甚至开会庆祝“外交胜利”。然而，这一切鬼蜮手段并没能把他承认二十一条要求的卖国性质掩盖住。
袁世凯接受二十一条的消息一经传出，群情激愤，举国一致认为是奇耻大辱。全国教育联合会决定各学校每年以5月9日为“国耻纪念日”。各省市人民纷纷举行抗议集会，散发传单，誓死不承认二十一条，决心进一步展开抑制日货的斗争，要求“惩办卖国贼”的吼声响彻全国。陆征祥、曹汝霖吓得慌忙提出辞职。有些地方报纸甚至直接谴责袁世凯，要他“负失地丧权之责任”。面对声势浩大的反日爱国运动，地方“官厅能维持其秩序，不能禁止其进行”。[4]因此，运动愈来愈猛烈，汉口、镇江、汉阳等地相继发生骚动。13日，汉口学生和商民群起捣毁日本商店，段芝贵急忙由武昌抽调军队前往协助日本军队镇压。事后，他向袁密报说：“武汉三镇人心颇形不靖，街谈巷议多属仇外之言”，“人人脑精中隐蓄一番愤激”，恐“再有特别事故发生”，并要求给他屠杀爱国人民的权力。[5]
袁世凯见欺骗不生效，就公开采用高压手段。5月26日颁布申令，公然诬指爱国群众是“匪徒”，杀气腾腾地叫喊：“乃有倡乱之徒，早已甘心卖国，而于此次交涉之后，反借以为辞，纠合匪党，张为幻，或谓失领土，或谓丧主权，种种造谣，冀遂其煽乱之私……着各省文武各官，认真查禁，勿得稍涉大意，致扰治安。倘各该地方遇有匪徒借故暴动，以及散发传单，煽惑生事，立即严拿惩办。”[6]6月16日，又以“妨碍邦交”为名，再次申令禁止抑制日货。还以“取缔排斥日货不力”的罪名，撤换了湖南巡按使。在袁世凯的严令敦促下，各地方官吏派出军警，逮捕爱国群众，疯狂镇压反日爱国运动。对中国人民张牙舞爪，对帝国主义者摇尾乞怜，这充分地表现出了袁世凯入主出奴的反动面目。
注释：
①《顺天时报》，1915年9月14日、15日。
②居正：《揭破袁世凯与日本交涉黑幕》，见《居觉生先生全集》上，页244.
③《大陆报》（TheChinaPress），1915年3月28日。
④白蕉：《袁世凯与中华民国》，页138至139，张一眉批。
⑤芮恩施（P.S.Reinsch）：《一个在华美国外交官》（AnAmericanDiplomatinChina），纽约1922年版，页130.
⑥《大正四年日支交涉日置电信》，4年1月18日第26号至急电，报告晋见袁世凯情形。见李毓澍《中日二十一条交涉》（上），1966年版，页218.
⑦《外交部致陆宗舆密电》，1915年1月20日。
⑧张国淦：《近代史片断的全记录》，见《近代史资料》1978年第2期。
⑨《加藤致日置益电》，4年2月3日，第51号电。见同⑥，页274.
⑩曾叔度：《我所经手二十一条的内幕》（抄本）。
[1]凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》，1914年版，页256.
[2]王芸生编：《六十年来中国与日本》，第6册，页309.
[3]同[2]，页332至335.
[4]《段芝贵致王士珍函》（原件），1915年5月17日，北京图书馆藏。
[5]同紒紟矠。
[6]《申报》，1915年5月28日。
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