袁世凯建立的专制独裁统治，和广大人民起码的经济政治利益形成了尖锐的对立，如果不靠北洋军的军事压力和特务警察的恐怖手段，他的政权就一天也不能维持。他的一切政策的出发点，都是为了防备人民、欺骗人民、愚弄人民，和一旦人民奋起反抗时可立时扑灭起义。也正是了为适应这种封建专制政治的需要，他大搞特务警察统治；而且随着阶级斗争的激化，不断强化这种统治。
从北洋政权建立的最初几天起，袁世凯就非常重视建立特务警察网的工作，他故意把北京的特务警察机构分为几个系统，不仅可以从各个方面去迫害人民，而且也使它们互相监视。此外，他还招募了一些高级特务人才，自己直接指挥，不隶属任何特务机关，专办特殊的机密案件。
“京畿军政执法处”是由清末“北洋驻京营务处”于1912年5月改组成立的。总办先是性情残忍的陆建章，1914年4月由政治恶棍雷震春接任。“步军统领衙门”本来是清朝旗人控制的一个警察性质的军事机构，所辖兵士皆旗籍。步军统领主管巡捕东西南北中五营，又管京师九门门政，故又称九门提督。民国元年本拟裁撤，袁世凯认为其“足补警政所不逮”，乃托言事关旗制，遂付缓议。其后又以自己的心腹江朝宗担任统领，机构反而扩大，权力日增。“京师每有意外事，警力不敷弹压，则步军出而维持秩序。”京师一带稽查处，处长为曾参加过同盟会的王天纵。内、外城警察厅于1913年1月底合并，称京师警察厅，以王治馨为总监，后由吴炳湘接任。此外，还有段芝贵建立的拱卫军司令部执法处，处长为陆启荣。以上这些机关，除警察厅隶属内务部，由内务总长赵秉均管辖外，其余都听命于袁，由袁直接控制。所有这些机关都豢养秘密侦探，都有监视人和缉捕人的特权，不受法律的约束。其中“尤以京畿军政执法处为最著”。该处谚语：“错拿了不能错放”①。它还有特设的监狱，任意使用各种酷刑。判罪、行刑概不公布，报袁世凯批准即可执行。滥捕滥杀，草菅人命，故有“屠人场”之称。
1913年镇压“二次革命”前，袁世凯对以孙中山为首的革命民主派的迫害还不敢大规模地公开进行。“二次革命”失败后，民主派变为“乱党”、“暴民”，袁便毫无顾忌地发泄对他们的仇恨。按照他的旨意，特务机关一方面不断派遣刺客前往国外，企图暗杀民主派领袖孙中山等人；另一方面，各种特务警察机构对国内民主派的政治迫害发展到了不受任何法律限制的程度。惨杀民主派人士的事件在北京和各省时有发生，而且北京比外省更为厉害。许多被捕者不经任何审讯就被处决。仅被军政执法处杀害的人即“数以千计”；其中较为著名者有：四川会党领袖张百祥，密谋刺杀袁的程泽湘，辛亥南京革命军正参谋曹锡圭，山东同盟会支部长徐镜心，四川民政长张培爵，北京《民主报》总编辑仇亮，江苏第三师旅长张秀全，南京临时政府交通部司长林逸民，湖北军政府北伐学生军队长方亚凡，辛亥山东烟台民军营长左宪章，河南革命军参谋余国桢等。
北京各监狱“收禁犯人极多，大有人满之患”，不得不分批送至保定监狱“寄禁”。②长期被关押的人，身心都受到严重摧残。袁世凯对一度为他效过力的章太炎也不肯放过。1914年1月他下令把章幽禁于龙泉寺，以后又移至钱粮胡同。一直到袁死后，章始获自由。
在袁世凯三令五申地催促下，各省都先后成立了“军法课”、“探访局”、“绥靖处”、“军警联合会”之类的特务机关，对革命人民横加摧残。1913年9月黎元洪捕杀革命党人宁调元、熊樾山。次年段芝贵在湖北全省进行“清乡”，从6月至11月破获“乱党之案百数十起”。1914年6月汤芗铭破坏“长沙革命党机关”，逮捕四十多人，其中二十九人被惨杀。倪嗣冲于安庆设探访局，任命王之纲为局长，人称王为“活阎王”，在两年之中竟杀害革命党人五百七十余人。1914年3月，龙济光派兵“清乡”，所到之处烧杀淫掳，人民逃避一空。广东人民团体代表由香港发电报给梁启超，要求他转请袁世凯制止龙军暴行。龙竟反诬人民团体“受乱党利用，破坏济军名誉”。袁不仅不肯制止，反而于3月30日发电鼓励龙说：“该督忠勇诚朴，夙所倚重。务望拄艰危，悉心规画，以纾中央南顾之忧。”后来，由于龙迭次破获乱党机关，“厥功甚著”，袁特赠他一等嘉禾章。
袁世凯及其党徒指挥的庞大的特务警察网笼罩全国。一些特务为了邀功请赏或借案行诈，还捕风捉影，栽赃诬陷，制造了许多假案，使不少人遭受迫害，甚至含冤致死。湖南省邵阳中学国文教员给学生出了一个提倡民权的作文题，便被指为“乱党”，而遭枪毙。类似的冤案，在全国各地屡有发生，以致袁世凯也不得不承认“外省官吏，奉行不善，间有捕役邀功，侦探行诈，诬诱平人等事”。并于1914年12月19日假惺惺地命令各地文武官吏“除恶不可不严，而治狱不可不慎”。③
从1914年初至1915年底，袁世凯公布了一连串反人民反民主的条例，妄图用严刑酷法使全国人民屈服于他的暴政之下。
1914年4月2日，袁世凯公布《报纸条例》。这个条例是清末为防范革命党而公布的《报律》的翻版。而清政府的《报律》则是从专制野蛮的俄国沙皇政府那里抄来的。根据《报纸条例》，袁政府的警察机关便可以用“妨害治安”等理由，任意查封报社，禁止报纸发行，以致逮捕编辑、记者，判处徒刑。④事实上，在《报纸条例》公布之前，迫害报业人员的事件已层出不穷。如1913年8月，北京《爱国报》编辑丁葆臣（桢）作“时评”说：“军人为国家卖命，非为个人卖命者。为个人可谋生计之处甚多，何必从军。”便被军政执法处逮捕，以“迹近通匪、煽惑军心”的罪名，加以杀害。⑤1914年12月4日，袁又公布了《出版法》，其内容之反动也不下于《报纸条例》。颁发这些条例、法令的目的都是为了堵塞言路，箝制人民的思想。
1914年3月2日，袁世凯公布《治安警察条例》，规定“严禁秘密结社”和“同盟罢工”等。5月20日又公布了《地方保卫团条例》，命令各县建立“保卫团”，负责“清查户口”、“搜捕盗匪”。11月又先后公布恢复肉刑的《易笞条例》和《惩办盗匪法》。1915年6月22日又公布《惩办国贼条例》。所有这些条例都是为直接镇压革命党和人民而制定的。为了瓦解革命党，1915年元旦袁世凯又颁布了所谓《附乱自首特赦令》，规定1914年底以前“犯附和乱党罪者”，只要自首，一律赦免。
袁世凯用扼杀民族生机的恐怖手段，巩固其封建独裁统治，结果，事情却走向他所期望的反面，阶级矛盾进一步激化了。全国人民的不满和愤慨，犹如即将爆发的火山熔岩，在地下沸腾、翻滚，随着时间的推移，愈来愈汹涌。
人民对特务警察统治的普遍不满和愤慨，一直影响到北洋集团内部，使袁世凯和在他卵翼之下的特务头子之间的矛盾尖锐起来。为加强自己对特务系统的严密控制，从1913年以后，袁世凯对他的爪牙也更多地采用血腥手段。
1913年底，谋杀宋教仁的凶犯应夔丞脱狱来到北京，企图晋见袁，请求其实践“毁宋酬勋”的诺言。袁鉴于刺宋在全国引起的轩然大波，不仅断然拒绝按见，而且矢口否认他和应的关系。次年1月19日，应怀着满腹怨气出京，军政执法处侦探长郝占一奉袁密令，在京津火车上用电刀结束了应的性命。当时，赵秉钧到天津接替冯国璋担任直隶都督刚一个多月，他感到兔死狐悲，言语之间微露不平，抱怨说：“如此，以后谁肯为总统作事！”并径自下令通缉杀应的凶手。这使袁世凯大为震怒，不能容忍。在他看来，赵从刀笔小吏官至国务总理，一切都是他的恩赐，凡有利他的事，无论性质如何都应绝对服从，如若对他的行为有所腹诽，或有所指摘，都是忘恩负义，大不敬。袁是一个很能控制自己感情的人。他装作不知杀应内情，2月19日又让赵兼任直隶民政长，格外表示对他的信赖。但是没有几天，即2月27日，赵便突然在天津督署中毒，“腹泻头晕，厥逆扑地”，七孔流血而死。⑥当时人们都意识到这是袁“遣人置毒羹中”，杀人灭口，以防刺杀宋教仁的罪恶泄露。
对于赵秉钧的死，袁世凯假作痛惜哀悼，先派朱家宝及其次子袁克文前往吊唁，后又派昌为政府代表致祭，发治丧费一万元，并亲题挽词：“弼时盛业追皋益，匡夏殊勋懋管萧”。以后又批令为赵在北京和天津两地各建专祠一座。⑦
袁世凯深恐他的这些鬼蜮手段瞒不过赵秉钧的头号心腹王治馨。王曾先后担任过内务部次长、京师警察厅总监，当时正任顺天府尹。袁对王早有反感，⑧遂决定斩草除根。赵死不久，袁就以王“鬻官纳贿，藉案婪赃”为理由，下令逮捕，并于10月21日批令“立予枪决”。另外，又将王的属吏潘毓桂等逮捕判刑，彻底消灭了赵秉钧在京师警察界的潜在势力。
婪赃纳贿本是北洋官场上司空见惯的事。袁世凯从来视若无睹，除非是有什么特殊的政治需要，才惩办几个县知事之流的贪官污吏，以欺世盗名。如按所谓“官吏犯赃治罪法”，他于1914年9月，下令把赃官刘鼎锡（直隶霸县代理知事）立予枪毙。但从来没有公开处决过次长级以上的赃官，而今却忽然“以坐赃五百元”批令将王治馨处以极刑，这种少有的“政治豪举”自然使京内外北洋派“无不悚然”。张勋、阮忠枢等二十多人或“面为乞恩”，或上呈文，请求袁“念旧部之谊，贷其一死”。袁对“乞恩之呈概不批答，乞恩之人概不接见”，表示“铁面无私”，“执法如山”。10月23日，指令总检查厅长罗文斡会同步军统领江朝宗监视行刑，将王枪毙。王死后，袁故意流着泪对左右说：“王某乃素为赵智庵赏识之人，且相知二十余年，不忍见其有此结局，惟案情重大，不得不以公义而灭私情。”并发给王的家属抚恤银一千两。翌日，又下令申儆百官，以王治馨案为炯戒，勿贪赃枉法。⑨
注释：
①王建中：《洪宪惨史》，1925年版，页11.
②《爱国白话报》1914年5月2日、6日。
③《时事汇报》，第8号，1915年1月，页44.
④白蕉：《袁世凯的压迫言论自由》，见《人文月刊》，第6卷，第5期。
⑤《民立报》，1913年8月21日，又《章太炎致伯中书》，1913年8月20日。见《文物》，1976年第9期。
⑥《陆锦致袁世凯电》，1914年2月27日。
⑦《直隶民政长兼署都督朱家宝呈据天津绅商刘彭年等恳为赵故都督秉钧廷设专祠文并批》，1914年。
⑧据张国淦回忆：“宋案出后，京中国民党开会要求赵（秉钧）莅会，赵派京兆尹王治馨代表前往。党员群起质问，王答词中有杀宋决非总理，总理不能负责，此责自有人负云云，登载各报。次日，袁以此翦呈报纸与余阅，言据载如此，措词太不检点，王治馨可恶！赵总理可以任其乱说，说后若无事然，并不声明更正，词色甚厉。”见《近代史资料》，1978年第二期，页159.
⑨同③。
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