从1914年5月起，袁世凯按照新约法，更准确地说是随心所欲地对政府机构进行了改组。他处处标榜创新，实际上是复旧。其所设“新机构”大都由前清制度脱胎而来，就是气派和仪式也无不模仿帝王。
5月1日，袁世凯下令撤销国务院，在总统府内设政事堂。政事堂的权限略仿照前清军机处，“凡一切军国大事皆由政事堂议决施行”。通过政事堂，袁氏把权力集中在自己手里。他下达命令原来钤用大总统印，现改为加“政事堂奉策令”之类的话，而钤政事堂印。这恰是前清“内阁奉上谕”那种文牍格式的翻版。政事堂设国务卿一人，对袁世凯直接负责，相当于前清首席军机大臣。袁世凯决定把这个“宰相”位置酬劳给他的把兄弟徐世昌。自辛亥革命后，徐以遗老自命，托辞“国变忧愤”，退居青岛，表面上不问政事，实际上暗中参与袁的各项重大决策，早有“海滨宰相”之称。他一上任，袁及总统府上下均尊称他为“相国”。他亦欣然应之。他与袁氏相交几十年，对袁的性情和野心了如指掌，深知在玩弄政治阴谋方面，袁不仅不亚于他，而且在许多方面比他高出一筹。关于大政方针，他从不主动提出方案，变革现实的一切指导思想都是袁向他提出的。他只是提供建议，起草告令，以及制定一些为达到目标必须使用的策略性的办法。
袁世凯实行独裁政治的一个重要手段就是制造派系，利用矛盾，使其互相牵制。政事堂除设国务卿外，还有左右丞二人，其地位略低于国务卿，也直接对袁世凯负责，用来防止出现国务卿专擅的局面。袁任命自己的臣杨士琦为左丞，右丞则让徐世昌的心腹钱能训担任。国务院存在的时候，各部政务由总长主持，可以直接发布命令。现在各部的命令均须由政事堂核阅，转呈总统定夺办理。各部长总直接对袁氏负责。各部总长人选为：外交，孙宝琦；内务，朱启钤；财政，周自齐；陆军，段祺瑞；海军，刘冠雄；司法，章宗祥；交通，梁敦彦；教育，汤化龙；农商，张謇。另外政事堂还设有六个局：法制局，局长施愚；机要局，局长张一；铨叙局，局长夏寿康；主计局，局长吴廷燮；印铸局，局长袁思亮；司务局，局长吴芨孙。以上各部长、局长，除汤化龙、张謇属进步党外，其余都是袁党。
政事堂在总统府勤政殿旁，其匾额为“政事堂”，两旁楹联为“天视民视天听民听”，“人溺己溺人饥己饥”。此联为徐世昌自拟、自书。5月4日，袁世凯亲临政事堂训话，他说，本大总统当与诸君以“洁己自爱，开诚布公”八字共勉，“以共挽狂澜，维持大局”。①就是在这种极动听的辞令掩饰下，袁党会聚一堂，开始了“屈天下人奉一人”的新步骤。
开办政事堂的同时，袁世凯下令裁撤了总统府秘书厅，把秘书长梁士诒调离总统府。自从1912年3月北洋政府成立起，梁士诒一直担任秘书长，综揽中枢机要，5月又兼交通银行经理，次年秋曾代理财政部务，事权之重无可比拟。他常常代表袁与各方接洽。有人谒袁禀商事件时，袁也常常说：“问梁秘书长去！”因此梁有“二总统”的绰号。②梁氏以交通部和交通银行为筹款工具，能在短时期内筹挪巨款，如1911年11月袁到北京担任内阁总理大臣后，急需款项。梁从交通银行提取邮传部所存维修黄河铁桥款六百万元供袁收买运动各方。因此深得袁的信赖，被称为“财神”。但是，梁好包揽把持，利用秘书长职权，培植个人势力，在北洋财政界形成著名的交通系；尤其自受命组织公民党后，插手四方，势力更为膨胀，俨然成为政府党党魁，使袁世凯深感不安。1914年初，袁征询他对改制的意见，他建议“将秘书厅扩大组织”，以“扩张府制，网罗人才”，而不必另设国务卿。③这恰为袁所忌。袁氏遂下决心把他撵出总统府，派为税务处督办。
袁世凯以秘书厅原班底成立了一个内史监，专门负责办理“关于大总统切身政务机密者”。派原副秘书长阮忠枢为内史长，曾彝进、王式通为副内史长，内史有夏寿田、张凤台、刘春霖、董士佐等十余人。从清末北洋时代起，阮忠枢就充当袁和北洋文武官吏之间的联络人员，专门负责传达机要指示和反映下情，对袁忠心耿耿。洪宪帝制前夕，他曾对人说：“五年来纷纷乱乱，都只为没有皇帝之故。古语云：宁为太平犬，毋为乱离人。我亦云：宁为帝国犬，毋为民国人。”说时颇有洋洋得意之色，然闻者多笑其生成犬骨。
内史监成立后，仿照前清皇帝经筵进讲例，由参政严复等逐日编述关于中外大势及帝王治国故事以及其他政治、经济诸事，复由夏寿田书写送到袁世凯的办公室居仁堂，称“居仁日览”。袁世凯从青年时代就不喜欢细读宏篇巨著，而好观大略。这种一事一文的短篇日览，很合他的口胃，每日必批阅一两篇，从中总结中外统治者的得失，觅求其所谓“治乱之道”。
5月18日，袁世凯下令特设一个小型的“政治讨论会”，派所谓“富有学问经验人员”王瑚等八人为会员，以阮忠枢为会长，凌福彭为副会长。又派施愚和顾问古德诺、有贺长雄等组成一个“法制讨论会”。这两个会专门讨论袁所交下来的政治、法律草案，提出“建议”，供袁决策参考。并且每个会员都有条陈建议的义务。1914年7月，古德诺提出“中国官吏教育论及文官任用办法意见书各一件”，大意说：“前清旧官吏不乏有用之才。今后任用文官应择旧日参丞司道以下各员，从严考试，凡录取者即以相当位置。考察方法，即调查其在官之成绩，作为去取标准。此意见书由袁批交”政治讨论会“讨论，以后由政事堂负责实行。
新成立的平政院为行政裁判机关，负责弹劾和审理违法官吏，相当于前清御史台。又仿照前清都察院，附设一肃政厅，以庄蕴宽为都肃政使，以王瑚等人为肃政使。都肃政使即左都御史之变名。肃政使和给事中御史大同小异，于是京城官场中“都老爷”名称复生。袁世凯为表示自己“任人唯贤”，特电召清末因参奏他和权贵而享盛名的御史赵炳麟、安维峻等入京担任肃政使。5月25日，他接见平政院长汪大燮和都肃政使庄蕴宽及肃政使十四人，说“中国之大，官吏之多，一人耳目不能周到，故靠诸君主持风宪”。④俨然是帝王口气。实际上，平政院长、都肃政使等都是闲曹，弹劾和审理俱托空言。正如当时有人指出：“民国有势无法，少有凭藉者断非平政院所能裁制，其无势力者先自默尔，与人无竞，更不劳裁判。”
袁世凯本来计划恢复前清官吏品级制度，后来改变计划，决定按照品级办法，拟定新的文官官秩。7月25日正式公布实行。官分九秩：即上卿、中卿、少卿，上大夫、中大夫、少大夫，上士、中士、下士。国务卿徐世昌为上卿，其余文官均按其资历、地位分别授予不同等级的官秩。
5月24日，袁世凯公布参政院组织法。26日任命副总统黎元洪兼院长。黎入京后，袁规定每月给他三万元的高薪，比鄂军政府时月支二十元足足增加了一千五百倍，稍后还与他结为亲家，然而却从来不允许他发挥实际作用，至此总算给他他一个具体的差事。参政共七十名，都由袁亲自选定。其中有当朝显宦周学熙、梁士诒、黎渊、施愚、王揖唐、刘若曾、陆征祥、孙多森、李士伟、严修、杨度；有立宪派、进步党名流梁启超、熊希龄、林长民、马良、严复以及蔡锷等；有实业界大资本家冯麟霈、宋炜臣、张振勋、孟继笙；有屈膝变节的革命党人孙毓筠；有“宿儒”王运、杨守敬；而大多数则是老态龙钟的前清大官僚，如赵尔巽、那彦图、丁振铎、唐景崇、增韫、李经羲、宝熙、于式枚、昌、袁树勋、王树、赵惟熙、姚锡光以及瞿鸿礻几等。正如当时报纸所说，参政院内旧官僚派“有枯木逢春之气象”。
当时，有些进步党人对袁世凯网罗大批前清官僚不理解，曾询问其用意，袁回答说：“汉之良相即亡秦之退官，唐之名臣即败隋之故吏，政治不能凭虚而造，参政责任綦重，非富有经验者不理。”英国公使朱尔典也为袁世凯的政策辩护，他说：“中国昔时之老成物望者皆联翩而出”，这是政治稳定的吉兆。
由于一些旧官僚派参政以种种理由迟迟不肯进京上任，至6月8日参政院近开会之期，报到者“尚不足三分之一”，⑤不得不延至6月20日开幕。当天，在原参议院举行开幕式，出席的参政仅四十四人，零零落落，不成样子。从开幕至当年12月底，参政院共开大会二十多次，每次出席者都只有四、五十人。其“所议各案，都由政府交来”。其中最为重要者是梁士诒提出的“大总统选举法修正案”，8月18日提案得到全院通过，即转交约法会议制定出《修正大总统选举法》，12月29日由袁世凯公布。新选举法规定，总统任期十年，连任亦无限制，而且只要参政院议决，即可连任，无须改选。总统继任人由袁推荐候补者三人，书于嘉禾金简，藏之金匮石室。届时交大总统选举会选举。选举会由参政院参政和立法院议员各五十名组成。根据这个规定，袁氏实际上不仅成为终身总统，而且有权传子，世袭罔替。
参政院成立后便宣布代行立法院职权。约法会议于1911年3月18日宣布结束。至于按照新约法应该成立的立法院和国民会议，袁世凯则故意把这些“民选机构”的成立推得遥遥无期，以至终袁之世也未能成立。这样，在一个名为“民国”的国家里，便消灭了一切民主选举的痕迹，所有重要职务都改为钦定，还美其名曰：“以资简捷，而节经费”。⑥
1914年5月8日，袁世凯下令撤销总统府军事处，而成立“陆海军大元帅统率办事处”。派段祺瑞、刘冠雄、陈宦、萨镇冰、王士珍、蔡锷为办事员。唐在礼为总务厅长，张士钰为副厅长。办事员轮流在处值班，一切军事要政，均由值班人员送袁世凯定夺。表面上说，这是集陆军、海军、参谋三部统筹军事，实则是要削弱段祺瑞的军权，把军权收归袁一人掌握。原来，自北洋政府成立后，军权一直在段祺瑞把持的陆军部。段对袁氏本来奉命唯谨，但自镇压“二次革命”以后，陆军的势力大大膨胀，关于军官的提升和降黜，他往往擅自决定，而且所提拔的人又多是他的亲信学生和部属，如徐树铮、靳云鹏、傅良佐、吴光新、曲同丰等，在陆军中隐然自成派系。这种情况使袁感到惴惴不安，统率办事处的成立就是为了扭转“军权旁落”的趋势。段自然一眼看破袁的用心，从此经常不到陆军部，一切事务由次长徐树铮代办，对统率办事处的会议也常常借故缺席。
袁世凯对段祺瑞的消极抵制不仅没有让步，相反，更增强了他进一步直接控制军权的决心。不久，他就以北洋军暮气沉沉为理由，决定在统率办事处下另行编练模范师，派王士珍、袁克定、张敬尧、陈光远为筹备员。1914年10月先成立了一个类似军官教导团式的“模范团”。抽调北洋各师下级军官为士兵，各师中、高级军官为该团下级军官。每期半年，一期培训两个师的军官。第一期袁自兼团长，陈光远为团副。第二期其长子袁克定为团长，陆锦为团副。陈光远和陆锦都是袁克定挑选的，所以模范团实际由袁克定一手包办。这是袁世凯有意为自己的儿子在北洋军中树威望，为“家天下”作准备。不过事与愿违，这样一来“北洋宿将个个寒心”，而以段祺瑞为甚。段祺瑞素性刚愎，对于袁世凯感恩知己，愿受驱策，不成问题，但对袁克定则毫不敷衍，对袁世凯左右之人也常以盛气凌之。袁世凯遂对段说：“你气色不好，想是有病，应当休息休息。”于是，段即托病请假赴西山“疗养”。1915年5月31日，袁派王士珍署理陆军总长。王为人圆滑，对袁唯命是从，遇事决不肯触忌犯颜，有所坚持；又不培植私人势力，深得袁之欢心。不久，袁世凯又授意肃政厅弹劾徐树铮订购外国军火浮报四十万元，借此于6月26日下令免去了他的陆军次长，派田中玉继任。这样便将段的势力从陆军部清洗出去。
为了从精神上进一步控制军队，袁世凯于1914年11月11日以海陆军大元帅的名义发出第一号军令，颁布军人训条十条，其中第一条即为“军人宜效命国家，忠事元首，坚心定志，切戒妄听邪言”。并由统率办事处派出大批“宣讲员”，至各师传达宣讲。原来在1912年12月26日袁曾颁发过一个“告诫军人训条”十条，并无“忠事元首”字句，而今却公开命令官兵忠于他个人，这是他进一步加强独裁统治的表现。⑦1914年11月20日，他又下令以“关（公）岳（飞）为武圣”，由全国军人供奉。并指令统率办事处拟定祭祀礼制。但是，北京从来没有关岳合祀之庙，临时新建又来不及，便将地安门外西皇城根之白马关帝庙大加修饰，模范团及所有驻京军队均列队前往行礼，宣誓效忠袁世凯。
袁世凯不仅使中央军政机构适应其独裁统治的需要，对地方制度也大加变革。1914年5月间，他对地方官制草案“亲手笔削，已易数稿”，5月23日正式公布。改民政长为巡按使，改各道观察使为道尹，裁撤各省内务、实业、教育各司，于巡按使署政务厅之下设置总务、实业、教育各科。规定巡按使为一省民政最高长官，一律由中央任命，不许保荐。冯国璋曾因保荐巡按使，受到政事堂申斥。巡按使定期向中央报告政情，其性质仅为中央派出之视察官。又取消国税、地方税划分法，规定田赋、盐税、关税、厘金、烟酒茶及一切杂税均称国税，地方财政机关为中央财政部征税之派出所。各省一律编造预决算送中央核准。
6月30日，袁世凯又下令各省都督改称将军，督理本省军务，其性质仅为统率办事处派出代管当地驻军的指挥官。这些有地盘的将军都分别冠以“武”字或“镇安”字样，如咸武将军陆建章，督理陕西军务；镇安左将军孟恩远，督理吉林军务。凡上将军都是“有特殊功勋者”，如宣武上将军冯国璋，督理江苏军务。袁又在北京建立将军府，设将军诸名号，大都冠以“威”字。将军府名为“军事之最高顾问机关”，实际是用以安置无地盘无军队的闲散将领。以段祺瑞为建威上将军兼管将军府事务。袁的本意是企图随时把一些自己信不过的“武”字将军变为无用武之地而徒有“威”名的将军，以加强他对地方军队的控制。
然而，袁世凯对地方制度的更改却没有达到预期的目的。除更换名称外，实际上都未能获得贯彻。因为，他的独裁统治完全建立在各省将军对他个人的依附之上；为要保持将军对他的忠心，达到一呼百诺，就不能不允许将军享有极大的特权。各地将军深知自己的祸福荣辱完全由袁的喜怒决定，只要不失宠，无论怎样贪赃枉法，草菅人命，都不会被贬黜，至多调任他职而已。所以，他们在袁世凯面前无不卑躬屈膝，唯唯诺诺；而在地方上则莫不模仿袁氏自为土皇帝，专横跋扈，作威作福。巡按使照规定是一省的最高行政长官，实际上大都受将军左右，将军“视民政长官如前清督抚之于布政司”。⑧正如袁世凯的秘书张一所说：自行总统制后，袁氏大讲“混括统一”，然而“省权转重”，及至“帝制萌芽”，“各省将军纷纷添募军队”，“藩镇之势已成”。⑨袁世凯死后，军阀连年混战，正是他追求专制独裁统一所必然产生的恶果。
1914年袁世凯对国家机器的变革是经过周密考虑的，其全部精神可以归结为一点：即一切权力集中于他个人，所有机关都变成他独裁的工具。当时上海有家报纸曾一针见血地指出：“今所谓共和，徒存虚名，易其名则帝制成矣！”。[1]
注释：
①《爱国白话报》，1914年5月5日。
②凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》，上册，页187.
③同②
④同①，1914年5月27日。
⑤同①，1914年6月9日。
⑥同①，1914年5月27日。
⑦《政府公报分类汇编》，第10册，陆海军，页15.
⑧张一：《心太平室集》，补遗，页6.
⑨同⑧，页4.
[1]《申报》，1914年4月12日。
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