转型初期的中国，各方面的形势就如六月的天气一样，让人捉摸不定。与19世纪最后十年的情况不一样，这个古老的帝国在蹒跚走进20世纪之后，不知不觉出现了一些引人注目的变化，有一些骚动发生，有一些情绪激越。在上层和官场，仍是一如既往地腐败，体制仍是一如既往地僵化。由于各级掌权者掌握着下属的命运和意志，顺从和谄上成为上下关系的主要特征，正确的建议无从上达或被扼杀，腐败作为无法阻遏的趋势愈演愈烈。晚清除了具有末世专制的共同特征外，又恰逢社会处于宗法关系向金钱关系蜕变的过渡期，腐败更成了席卷上下的狂潮。加上军政官员的薪俸不足以维持正常的开支，没有建立正常的预决算制度，又缺少现代分权制约和大众传媒的监督，于是，整个官场从大小官员到衙役，贪污、受贿、侵吞公款、包赌、包娼、敲诈勒索已成为习以为常的事情。在文化上，那种自以为是的心态，以及对本民族传统文化丧失自信心的弱者心理，促成了在僵化体制下形成的高压，产生了一种维护本国文化尊严的特殊方法——以政治的压力去维护文化的权威，凡敢越雷池半步者，即视为非圣无法，大逆不道。在社会上，那种因不断打压而产生的爱国主义和民族主义持续反弹，开始源源不绝地释放能量——义和拳运动只是开了一个头，903年邹容《革命军》的出版，1905年孙中山提出的“三民主义”，以及随后声势浩大的抵制美货的运动，都充分显示了这一趋势。遍布全国的通商口岸的兴起，连同轮船、火车、电报、报纸、杂志的创办，以及由赫德主持成立的大清邮政局网络状的铺开，使得中国人缓慢的生活得到了改变；文化与信息的快捷传播，对生活形成了冲击；新式教育不知不觉地在推广，文盲减少了；一些人慢慢开始觉醒，开始接受并且支持维新运动；鸦片、缠足、蓄婢、卖淫、赌博等社会旧俗遭到了声讨。与此同时，集镇慢慢城市化，孔孟之道逐渐丧失威信，旧有的“三纲五常”遭到了唾弃，妇女解放的呼声变得越来越大，主权意识也有所加强。在沿海沿江的一些地方，新型民族工业资本出现了，既改变着劳动方式，也改变着生活方式……
有关袁世凯在20世纪初所进行的改革，一直有两种看法。一种看法是，袁世凯在当年慈禧的新政中，一直扮演“急先锋”的角色；对于中国当时的改革，袁世凯是有系统思考的，也谋求积极的进步方式。另一种看法是，袁世凯当时的行动，只是打着改革的幌子，以他职业政客的方式，来争取更多的权力。实事求是地说，虽然袁世凯跟众多中国传统知识分子一样，身怀一种自以为是的使命感，涌动强烈的权力意识，但作为一个“一人之下，万人之上”的汉臣，袁世凯揽取权力的目的，既是为了个人的荣光，也是为将自己的思想付诸实施，在这个乱世之中，轰轰烈烈干出一番前无古人的事业来，以期促成委顿迷离的国度的某种改变。可以说，袁世凯以办实业搞洋务进入革新的孔道完全是不自觉地——是不知不觉地上了“贼船”，并被吸入一个无法抗拒的历史过程——从革新的孔道引入机器进而需要引用技术，从引入技术进而需要引入一切学问，从接受新思想进而要改革制度……这种进程，仿佛被巨大的规律力量吸附，身不由己地越陷越深……到后来，骑虎难下的袁世凯不得不考虑深层次的西化，由单纯的洋务，发展为立宪维新的政治改革了。
当然，清廷的立宪改革，是西方列强的要求。当年慈禧太后在西安所颁布的改革诏书，就有这样的号召和承诺。但无论从哪方面说，袁世凯后来试图做的，都是主动而坚决的。袁世凯一直是这样一个人：看起来胸有城府，实际上锐气仍在；看起来老谋深算，实际上火候尚欠。这样的性格，使得袁世凯在推进立宪改革中，一意孤行，坚决强悍。1903年，袁世凯初步提出了清廷立宪的建议，要求清廷在宪政、官制、地方自治三方面，实行改革，而核心内容是宪政改革。袁世凯的建议，就像一粒石子掷进沉寂的深潭一样。一片轩然大波之后，很快就变得无声无息了。当一项具体措施触及制度和政权的根本时，就像马车撞上高高的栅栏，会立即委顿地减缓甚至停滞下来。袁世凯最初的建议，也是如此。
1904年，日俄大战爆发。老牌帝国主义和新兴帝国主义的战争，引起了西方列强和清国的关注。朝廷上下急切关注这场战争，不仅仅因为战争的地点是中国的东北，也是因为这是一场被看做两种不同国体之间的战争，意味着“国家强弱之分，不是由于种而是由于制”——日本代表君主立宪，而俄国象征传统的君主专制。战争在持续了几个月后，终于以日本的获胜而结束。如果说在此之前的甲午中日战争的失败还让清国不服气的话，那么，此番日本轻松地打败更为强大的老牌帝国，一下让古老的帝国震惊。思考中，帝国首先想到了君主立宪国体给日本带来的变化，朝廷在总结原因时分析道：世界上最强大的英国，以及日本，都是君主立宪的受益者。那些试图反对实施宪政的保守派一下子失语了。在此之前，这些保守派一直以专制俄国的强大，来驳斥立宪的必要性。在袁世凯等诸多对西方政治略知皮毛的人看来，似乎君主立宪就是国家强大的灵丹妙药，只要一服下，就可以立即包医百病。于是，在日俄战争结束后的背景下，宪政的改革，遂变成刻不容缓的事情。
1905年7月，袁世凯见奏请立宪的时机成熟，便联合两江总督周馥、湖广总督张之洞等，奏请立宪。按照袁世凯的计划，这一项措施从现在起进行基础工作，一段时间之后正式实行；同时奏请清廷派出亲贵大臣，分赴各国考察宪法，变通施行。为了让更多人了解自己的想法，支持宪政，袁世凯还悄悄把奏折内容透露给了当时影响力很大的《时报》发表，以形成社会的压力。
这个时候，慈禧已有了她的新考虑；或者说，已没有什么主意，听任事态的发展了。袁世凯等人上书后不久，慈禧同意委派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等，分赴东西洋各国考察一切政治，以期择善而行。十天之后，朝廷又增派商部右丞绍英加入。古老的帝国就这样犹犹豫豫地迈出了仿行宪政的第一步。这关键的一步，可以说是袁世凯发挥了很大的推动作用。
意气风发的袁世凯
清廷将进行政治改革的消息传出后，立志推翻清廷的革命党人，当然会想尽办法全力阻止。1905年9月24日，出洋考察的五大臣载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英在北京正阳门火车站准备启行时，遭到革命党人吴樾的自杀式炸弹袭击。吴樾当场死亡，五大臣中的载泽、绍英等受伤。这样，出行之事只得暂缓。一个多月后，清廷重新委派山东布政使尚其亨、顺天府丞李盛铎，会同载泽、戴鸿慈、端方，出国考察政治。袁世凯的亲信徐世昌由于加紧筹办巡警一事，此次未能成行，替代者是他的老部下尚其亨、李盛铎。12月中旬，清政府的立宪考察团兵分两路由上海赴美，一组由端方、戴鸿慈带队，先后考察了美、英、法、德、丹麦、瑞典、挪威、奥地利、俄国、荷兰、瑞士、意大利等国；另一组由载泽、尚其亨、李盛铎带队，考察了日本、美国、英国、法国、比利时等国。与此同时，袁世凯在天津成立了“宪政研究院”。两组考察队伍历经几个月回到国内后，与天津的袁世凯进行了沟通，形成的一致意见是，立宪最大的好处有三点：一是皇位永固，二是外患渐轻，三是内患可平。考察报告认为清廷的政治制度已到了非改不可的地步，建议在宪法上效仿日本，在兵农工商上效仿日本和德国。
朝廷和慈禧接到报告，多次召开了立宪议决会议，对是否“仿行宪政”开展讨论。激烈的争论中，以袁世凯的立宪态度最为坚决，袁世凯一再表示“官可不做，宪法不能不立”，“当以死力争”。可能是“皇位永固”的动议打动了慈禧，在袁世凯、出洋五大臣以及奕、张之洞、张百熙等众多大臣的努力下，清廷终于颁布了“预备立宪”的诏旨，并且确定了立宪的准备期为十二年。
对于立宪的目的，不可否认的是，袁世凯可能是有自己小算盘的，这个算盘就是，如果朝廷实行立宪，慈禧百年之后，如果光绪复出的话，也是一个虚君，不会有什么危险了；并且在首先进行的官制改革上，清廷如果成立内阁，奕极可能担任总理，那么，袁世凯至少可以是协理。内阁制与军机处毕竟不一样，在这种新的立宪制中，内阁是一个完全的政府，大权在握，不像军机处，只是一个办事机构。并且，这时候的君主，已成为名义上的国家元首，大权都在内阁总理以及协理手上。在推进社会进步的同时，袁世凯有一些自己的算盘，也属正常。这个人从来就是一个以天下为己任的人，也是一个热衷于权力游戏的人。不过以袁世凯的思想轨迹来看，他并不是一个纯粹的投机者，推行君主立宪，的确是他想做的。在袁世凯看来，君主立宪，君主是国体，立宪是政体，有了这样规范的国体和政体，很多事情就要好办得多。
改革从来就不是一帆风顺的，哪怕是不伤筋动骨的改革。改革方案还没有出台，消息却被秘密传出了，袁世凯很快变得四面受敌：那些皇室中的王公、贝子、将军等，得知袁世凯提出不让他们干预政事，一个个义愤填膺，有人甚至准备策划暗杀袁世凯；太监们听说袁世凯要裁去太监，也恨之入骨——有一天，袁世凯刚下朝，便被几名太监截住，后来越聚越多，竟有上百太监之多，将袁世凯团团围住，有的出言谩骂，有的在后面偷偷地塞黑拳。袁世凯急得团团转，只好大呼奕来解围……废除科举的消息传出后，同样也招来了社会上的一片不安和声讨。
清廷发布预备仿行宪政诏旨的第二天，又颁发了筹备改革官制的上谕。袁世凯与载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆等十四人，被任命为官制大臣。袁世凯借“仿行宪法”，提出设立总理，举行选举，分建上下议院，立法、行政、司法三权分立，同时让君主成为虚君，不劳而治。方案一提出来，就石破天惊。有一次，在政务处召开的会议上，就围绕设内阁总理、协理以及废除军机处等问题，袁世凯与醇亲王载沣发生了争吵。年轻的醇亲王载沣是光绪皇帝的亲弟弟，情急之下，对袁世凯破口大骂，甚至拔出腰中的手枪，准备向袁世凯射击。《时报》比较详细地报道了袁世凯与载沣的冲突；袁世凯在给家人写信时，也透露了这一情况。对于袁世凯来说，为了全力推进朝廷的政治改革，的确付出了很多，也得罪了很多人。到了1906年11月，历时40多天的中央官制编制工作，在吵闹声中告一段落。奕将袁世凯等人起草议定的中央官制方案上报朝廷，其内容包括：内阁官制，各部官制，各部官制通则，各院官制，军谘府官制，阁部院官制节略，法部节略等。袁世凯提出的建立责任内阁的主张得到了坚持，从内容上看，新官制和旧官制的不同之处有四点：一是仿照西方国家的官制，试行行政、立法、司法三权分立，于各部之外单独设立了大理院（由大理寺改）、审计院和资政院。大理院专司审判（类似西方最高法院）；法部（由刑部改）作为单纯的司法行政机构；原都察院保留，行使监察权。这样，旧的三法司制度废除了，昔日的九卿科道会审制度也废除了。审计院独立各部之外，负责审理各部账目。资政院在国会未成立之前，试做立法机关。
二是采用西方责任内阁制，内阁作为最高行政机关，设总理大臣一人，协理大臣二人；各部尚书均为内阁政务大臣。
三是各部建立了单一的领导，设尚书一人，侍郎二人，实行一长负责制。
四是按照现代政府的操作方式，合并了一些职能重复的官署。
新方案的巧妙之处在于对军机处只字未提，这正是袁世凯匠心所在。如果新官制的构架得到批准，军机处就会自然消亡，这也意味着皇权失去控制内阁的有效机构。不过袁世凯的用心明显被慈禧看透——三天之后，经慈禧裁定的中央各衙门官制方案正式发布：责任内阁被否决，恢复军机处；其余十一部四院一府设置照准。对于袁世凯的方案，老谋深算的慈禧还是留了一手。这个老人精对于风生水起的变动还是明察秋毫，采取的也是她习惯用的平衡术，不偏不倚，相互制衡。
袁世凯笔迹
这一次官制改革，就这样以一种中庸的方式而结束——朝廷不设内阁，袁世凯担当内阁总理或协理的愿望落空。半年后，袁世凯也调任军机大臣兼外务部尚书，同时被任命为军机大臣的，还有湖广总督张之洞，军机大臣的地位比总督高，但却无总督那样的实权；载沣的死党铁良担任了陆军部尚书，掌握中央军权；袁世凯交出北洋六镇的指挥权，不过接任的直隶总督兼北洋大臣为杨士骧，算是袁世凯一手提拔的心腹……一切都算是打了个平手吧，不输不赢。不过，经过这一场折腾，兴冲冲的袁世凯不免有点沮丧。袁世凯上任军机大臣兼外务部尚书的第二天，慈禧召见了他，谈及立宪，慈禧感慨得几乎流出了眼泪，心事重重地对袁世凯说：“内乱外患，日急一日，究竟如何是好呢？有云立宪即可安靖者，有云立宪必有大乱者，真无法可施。”看得出来，这个向来极果敢的女强人，在是否立宪面前已变得束手无策了。袁世凯只好回答说：“与其与以待亡，不如立宪，即使无益，也可避免后悔。”其实袁世凯心里明白，这个垂暮的朝廷，已不可能有能力和胆量，给自己动手术了。而且，袁世凯意识到，慈禧对于他，可能也开始警惕了。一切都很正常，一个女人带领着一帮遗老遗少辅助年幼无知小儿的政权，会有多少健康的心理呢？岌岌可危的局面之下，当然是一颗虚弱的内心。
官制改革之后，袁世凯军权旁落，在那些习惯从蛛丝马迹中嗅出一些苗头的人看来，极可能是一个失宠的信号，并且，有可能带来更深层次的危机。于是，很多原先对袁世凯改革不满的人，或者那些见风使舵、唯利是图的人，开始在暗地里对袁世凯进行攻击了。袁世凯不得不一一接过向他袭来的明枪暗箭，也发射一支支明枪暗箭。在这个过程中，以袁世凯、奕等人与瞿鸿、岑春煊等的争斗为最激烈。这当中的事，由于太复杂，就不赘述了。这样的方式，是专制制度下不得不玩的政治游戏。旧式权臣袁世凯对这一切并不陌生，在某些时候，他甚至可以说是玩得炉火纯青、驾轻就熟。在这一场争斗中，袁世凯和奕联手，获得了大胜。
时间过得很快，袁世凯到任军机大臣一年后，迎来了他的五十岁生日。尽管军权部分旁落，但袁世凯毕竟位居当朝一品宰相之一。各方人士刻意逢迎就可想而知了。袁世凯心情正巧不佳，就由着他们来往恭贺了。那一段时间，位于北京锡拉胡同的袁府，整日车水马龙，高朋满座。
以当时清廷的风气，对于祝寿之类的人情来往，一向是缺少约束的。除了收到诸多礼品礼金之外，袁世凯还收到寿联500余副，寿屏120余堂，全部都是泥金笺（用金箔和胶水涂饰的书、画纸张）制作的，没有较次的红蜡纸。那段时间，北京、天津、保定三地的泥金笺、寿屏销售一空，名副其实地成了“洛阳纸贵”。其中，首席军机大臣、庆亲王奕写道：“有猷有为有守，多福多寿多男”；庆亲王儿子载振的对联写道：“相我国家尚书北斗，锡公纯嘏天保南山”。“锡公纯嘏”是从“锡尔纯嘏”演化而来，有天赐大福的意思。“南山”指《诗·小雅·南山有台》，用来比喻朝廷乐得贤人。庆亲王父子的寿联可谓给足了袁世凯面子。
当朝最显赫的汉臣张之洞也给袁世凯送了一副对联：“朝有王章威九译；寿如旦召佐重光”。“九译”，指外国，上联意指袁世凯是称职的外务部尚书；下联用周公旦、召公联合辅佐周成王的典故，隐喻张、袁二人如周公、召公联合辅佐大清王朝。北洋官报局总办丁象震的寿联是：“五岳同尊唯嵩曰峻极；百年上寿如日之方中”，上联是用嵩山比喻袁世凯这个河南人；幕僚阮忠枢的寿联是：“赤手擎天星拱北，黑头参政日方中”……力尽吹捧，一团祥瑞。
袁世凯生日的大操大办，招致了政敌的攻击。御史江春霖向朝廷上书，列举袁世凯的“十二大罪状”：一是奕为袁祝寿，不称王而书写名字；载振自称如弟，违背禁例；二是袁世凯干涉都察院封进条陈，“把持台谏”；三是袁世凯“引进私属”，保举民政部侍郎赵秉钧，农工商部侍郎杨士琦，外务部侍郎梁敦彦和右丞梁如浩，大理院正卿定成，顺天府府尹凌福彭，直隶总督杨士骧，出使大臣唐绍仪，吉林巡抚陈昭常，安徽巡抚朱家宝……这“十二条”，都有“莫须有”的臆度，甚至把袁世凯同宗十人吸鸦片都算进去了，要求朝廷将袁世凯视为权奸，查办其罪。慈禧太后看过这份奏折后，没有表态，只是把袁世凯招了过来，批评了一通。
那时候的袁世凯，还没有意识到，一场大祸将要从天而降。
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