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第九部：走向遏制与对抗
在第二届任期内，纷乱繁杂的诸般事务接踵而至。１９３７年８月，似曾相识的灾难又一次袭来。尽管全国表面上顺利地在"新政"的指导下走向复兴，但经济却迅猛地衰退。产业活动以美国历史上最惨的跌幅下降。到１２月，《纽约时报》上的工商业指数从１１０猛跌到８５，将１９３５年以来的成绩一扫而光。３个月内，钢产量从生产能力的８０％降低到１９％。抛售浪潮冲击着股票市场：１天之内，７００万股以上的股票易手，股票交易登录器的纸带远远跟不上，道—琼斯指数突然跌落；曼哈顿的夜总会停了；新汽车在展销室里囤积起来；黄金外流。从９月到年底又有２００万人失去了工作。１９３８年初，商业指数继续下降。很多美国人再次濒于饥寒交迫之境。纳粹德国的《进攻报》幸灾乐祸地指出，美国克利夫兰市的苦难提供了民主制度软弱无能的又一例证。失业人数在年初几个月里又增加了４００万。新闻界人士像他们一度写过胡佛和艰难岁月那样，开始书写"罗斯福萧条"了。
政府内部正为"衰退"及其对策而激烈地争执不下，他们围绕着财政预算政策和经济发展战略纠缠不休，分裂为"正统派"、"保守派"、"凯恩斯派"、"布兰代斯派"等。罗斯福则有些左右为难，他知道目前的情况比１９３２年要好得多，人们是"困惑多于恐惧"，但他就是找不到阻止经济继续下滑的方法。摩根索劝他呆在原地静观事态发展的头绪，他认为也只好如此。同时，罗斯福改组最高法院计划和对待静坐罢工的政策，"两相结合，呈现出摧毁罗斯福联盟的中产阶级基础之势"。产联领袖约翰·刘易斯辛辣地嘲讽罗斯福对待劳工的"不岂不倚的态度"，说这个在１９３６年大选时在工人餐桌上觅过食的人现在却知恩不报，背信弃义。总之，这几件大事交织在一起，削减了罗斯福在国会的权威，有助于反对派联盟的壮大，并使总统的威信在１９３８年降低到了似乎是他上任以来的最低点。
罗斯福招致了多方人士的怨恨和反对。来自各个方面的攻击有增无减。任何能够同他沾上边的事都可以被用来作为诋毁他的素材。他的家庭私事也是被报界大肆渲染。诸如他的小儿子在学校目无纲纪地闹事、违反交通规则啦，詹姆斯不择手段地迫使农场主签署承保单啦，埃利奥特打着父亲的旗号招摇撞平地做生意啦，尤其是他的子女们此起彼伏的离婚和结婚案，更是被报界给弄得沸沸扬扬（罗斯福总统的４子１女先后结婚共１８次）。还有比这更为等而下之的关于总统及其家人的污言秽语。十几年后，约翰·根室写道：“当时反对罗斯福的流言蜚语反映了阴暗敌对情绪，而对他的造谣中伤又是多么阴险毒辣。”
人心的背离是否已经上升为主流现象？在１９３８年夏季的一次全国性调查中，被征询者中只有一半人表示愿意选举罗斯福，如果当时就要求他们投票的话。休·约翰逊得意地宣称：“旧日罗斯福的魅力已经失去它振奋人心的刺激力，这支福斯塔夫①式军队的各式部分，再也不能团结在一起，用悦耳的嘶声和胜利的微笑来率领了。"伯恩斯认为，在１９３８年罗斯福声望下降到最低点时，他仍然拥有大体上过半数的人民的支持。所不同的是，罗斯福在第一届任期内经常给人甚得民心的印象，在１９３８年已不复存在了。这种舆情和民心"使罗斯福进退维谷。他的巨大力量寓于他个人的政治脾性之中，在于他还能对选民产生魔术般的吸引力。他的弱点在于许多人对他表面上强大的政治权力感到担心。"另外，在黑人、穷人、中下层、中上层和富人这五大阶层中，除前两个阶层外，其他几个阶层的大多数人对总统的经济政策表示反对和怀疑。
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①福斯塔夫，莎士比亚戏剧中一个机智、乐观、爱吹牛的武士。
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国内这些令人头痛的重大问题，还不时夹杂着些许干扰他的视线或有损他的自尊心的社会舆论，使罗斯福感到要在其中顺利地理出头绪并予以解决，或干脆超越其上，尔后致力于日显紧要的外部事务——仍然特别困难。事实上，作为主持全局的一国之首脑，他不可能把内政和外交当成两回事，或者在操作时一会儿主理内政，一会儿则主理外务。"他究竟何时侧重于此，何时侧重于彼，期间是不存在急剧的转折点的。"事态发展的反复无常和内政外交的对立统一，决定了罗斯福总统难以或不可能进行这种单纯的转移，充其量只是依据现实的需要对工作重心进行某种程度的调整。
观察家们注意到，外部世界的纷扰和阴影并没有使罗斯福变得忧郁、烦躁起来，也没有使这个年近花甲的轮椅总统呈现明显的苍老。他的脸有时显得歪斜，呈灰白色，但这往往是在一场感冒头痛以后才有的现象；他的头脑仍旧保持着对忧愁和欢乐随意开合的巧妙能力。在最后几年的和平岁月里，他享受过许多欢乐日子——做了不少愉快的事情。早在１９３７年，麦克卢尔新闻社就曾向全国２７０家报纸发布过罗斯福总统昏迷在自己办公桌旁的消息，并绘声绘色地说医生发现他的颈部有皮疹，而这正是重病的症状。其实，他只是在１９３８年的某一天晚上，在海德公园晕倒过一次，但几乎立即就恢复了常态。国际局势的危机也没有过多地影响罗斯福总统的工作习惯和领导方式，总统工作室的布置依旧。罗斯福在华盛顿享受过不少忙里偷闲的欢乐之夜：到朋友家聚会、聊天，或者玩赌注不大的扑克。他很不满意麦金太尔医生为他制定的作息时间表。他的烟瘾似乎增大了些。每逢招待重要客人，他总要炫露一下他那调制杜松子酒的看家本领。
面对着国内不断出现的新的政治经济情况和日趋紧迫的国际事态，身为地球上这个最强大的民主国家领袖的罗斯福即令再圆通多谋，也不得不为每一个步骤而殚精竭智，为每一个细节而权衡再三，然后在比较、试探、选择、取舍中谨慎地靠近既定的大体目标。在这个过程中，往往有三方面的因素影响或制约着罗斯福的行为：一是内政问题与外交问题的互动关系。作为操纵杆和平衡器的首脑必须统筹全局，在调节重心时不能顾此失彼或发生振荡。二是国内舆情和民心向背。美国的三权分立和制衡制度决定了许多权限（尤其是外交方面）不在总统和政府部门。总统必须充分地考虑舆情和民心，不能背离得太远而一味追求某种理想主义。这是一种复杂多变的无形束缚，罗斯福长期像害怕冷水一样怕给自己贴上某种不变的标签，正是为适应这种束缚而预先为自己准备好了一些变通的余地。同时，如果要基于某种理念而谋求有所作为的话，他必须等待。而在这个过程中，他可以施用包括个人魅力在内的各种手段对公众和国会进行开导、教育以及其他潜移默化的影响。三是总统个人的行事风格、领导艺术和工作习惯。
罗斯福总统在其第二届任期的中后阶段，其所作所为更加全面而深刻地反映了这三方面因素那无时不在的影响力。
从绥靖到遏制
１９３７年１１月的布鲁塞尔会议之后，美国的远东外交中出现了新的因素——罗斯福总统在总体上没有放弃绥靖政策的条件下，开始并逐渐主张对日本采取强硬的威慑、反击或遏制手段。这种政策的调整或转变是以渐进方式而缓慢地得以实现的。这使得１９３８年之后美国的远东政策在大体概貌上有别于此前的５年，或者说呈示出一种由单纯的绥靖过渡向遏制的中间状态，一种此消彼长的渐进的特征。具体而言，现实主义的（或实用主义的）罗斯福逐步调校了他对于远东局势的视角，进而调整政策以适应因发展着的中日战争而变化了的大形势。因为毕竟一个独立完整的弊端丛生的中国，总要比一个沦为日本殖民统治的中国要好。从１９３８年到１９４１年，罗斯福实际上行走在一条狭窄的小径上：一方面他仍然全力避免或推迟同日本的直接冲突，另一方面则尽其有限度的能量来支持中国的抗战。这两方面显然存在着牴牾之处。事实上，这种矛盾从一开始就冲淡或部分消解了罗斯福在这两方面的努力的效果。这种矛盾最终被珍珠港事件解决了。自那之后，罗斯福的对华政策就被织进同盟军的军事战略与总统关于战后世界的总体考虑之中了，对日政策则简化为战场上的行动。
引起并促成这种政策变化的原因主要是远东事态的进一步恶化，美国政府"对中日战争看法开始转变。认为这场冲突不能再被看作中日两国间事件，必须看到它对美国利益和世界政治均势的长远意义。……即使一向是如此谨小慎微，美国政策制订者们现已开始考虑可以减缓日本侵略的一些措施。"而触发罗斯福政府产生这种观念上转变的现实原因，则是一连串令世人震惊和反思的重大事件，这就是德意日法西斯侵略集团的正式形成、"帕奈号事件"、中国首都沦陷等。
１９３７年１１月６日，正值布鲁塞尔会议期间，意大利加入了《反共产国际协定》。自此，德、意、日法西斯侵略集团正式宣告成立。东西方法西斯国家在外交上相互支持，在行动上相互配合，以反苏反共为烟幕，掀起了侵略其他国家的惊涛恶浪。这一事件引起了美国政府的不安，因为该协定不仅仅被认为是简单的反对共产主义的表示。意大利外长期亚诺“坦率地"否认该协定中包含有任何秘密条款，但美驻罗马大使对此却持怀疑态度。罗斯福也怀疑该协定是"日本、德国与意大利之间的一个秘密的攻守同盟"，是以征服世界为目标的极权主义阴谋的正式体现。罗斯福认识到，反共产主义曾经是德、意联合干涉西班牙的借口，也曾是日本在亚洲进行扩张的招牌。"为了回敬这个协定"，罗斯福决定在经济合作领域中采取行动以表现民主国家的团结，英国表示响应。商贸会谈于是在１１月２０日宣布开始。同时，赫尔和罗斯福都认为建立一支强大的海军是"使强盗国家对美国表示尊敬的最好办法"。罗斯福甚至希望加速重整军备不仅可以对强盗国家而且对公众舆论也会产生"心理影响"，并唤醒后者对轴心国扩张危险的认识。美国还开始采取一些步骤与英国建立秘密的海军联系与合作。
１９３７年１２月１２日，日本飞机袭击并击沉了停泊在南京附近江面上的美国炮艇"帕奈号"和美孚石油公司的３艘油轮。这天天气晴朗，"帕奈号"上挂有清晰可辨的美国国旗标志，却遭到日机轮番俯冲扫射，最后被击沉，造成３人丧生，４３人受伤。这种对美国军舰的穷追死打，激起了美国人民和政府的震惊与愤怒。当天，罗斯福总统向东京发出抗议照会，表示对日本滥炸美国舰船深为震惊，要求把美国总统的抗议转奏天皇，指出华盛顿近期内将把事件的全部经过提交日本照会还要求东京表示全面的歉意……赔偿全部损失，并保证不再发生类似的攻击事件。
几天后，美国方面才弄清楚，这次轰炸是"一些野蛮的、失去控制的、半疯狂的人"蓄意制造的，而且炮艇被击沉后，救生艇也受到了攻击。于是罗斯福便开始研究惩罚和制裁日本的几个方案。他对内阁谈到，他有权对日本实行经济制裁，特别是禁运棉花、石油和其他货物，由于英国军舰"瓢虫号"也遭到了日军的炮击，罗斯福对林赛大使建议，美英两国海军代表系统交换秘密情报，并制定出封锁日本的计划，以便"再次发生严重暴行"时实施。１６日，美国给东京发了第二个照会，严正提出要求日方惩办对帕奈号负有责任的军官，并严厉质问日本今后将打算做些什么来维护美国在中国的利益。罗斯福还希望公众舆论将支持自己的强硬行动。
摩根索在１２月１８日的日记中写道：“他（罗斯福）要看看日本人的牙齿究竟有多锋利，也想搞清楚日本人究竟对我们是什么态度。他感到现在是把这些搞清楚的时候了……而搞清楚这些的办法，就是要在此时表现得非常强硬。"罗斯福的意思是，要求赔偿损失和惩办肇事军官，通过这种形式向日本挑战，看日本敢不敢承担起与美国对抗的风险。如果日本不能满足美国的要求，那么美国就有充足理由采取强硬行动，而即便日本满足了美国的要求，不久也会再发生一次新的类似事件再使美国方面有必要采取强硬的措施。
然而，国内公众舆论在最初的激动后立即理智地冷静了下来。尽管有些报纸、白宫的通讯记者和国会议员认为，这次袭击是对日本采取强硬措施的理由，但绝大多数有关的美国人士则要求不要使这次事件导致战争，政府应把美国舰船从战争海域撤出，以免类似事件再发生，亚利桑那州的参议员亨利·艾休尔斯特宣称，现在没有一位美国参议员会投票赞成对日本作战，而印第安那州的众议员路易斯·勒德洛向众议院提交了他精心完成的宪法修正提案，它要求：除非美国或其领土受到侵略，作出战争决定时，必须在全国公民投其中得到多数人赞成。强大的孤立主义势力似乎应验了林赛的估计：任何摆动将只是暂时的。同时，日本也比较及时地满足了美国的要求，并道了歉，这使罗斯福在近期内实施制裁和海军示威行动的理由减弱，他意识到那样将使自己醒目地跑在公共舆论的前面，从而招致太多的攻击。
即令如此，这件看似虎头蛇尾地结束的事件却具有长久的影响。它激发了罗斯福要对日本法西斯采取强硬措施的真实想法，并加深了对日本法西斯与德、意法西斯同属一丘之貉的认识，增强了他对于日本法西斯的敌意与戒备心理。他还确信日本人不久就会犯下类似的罪行，而这会使公众舆论要求回击。美驻日大使格鲁也认为，此后的美日关系决不会是宁静的，而发生更多的事件的危险极大。赫尔也认为日本正变得越来越"疯狂和危险"，并且正在与柏林和罗马密切地协同动作。罗斯福派美国海军代表秘密去伦敦举行英美参议人员会谈，会谈达成了一项一旦与日本发生战争就采取联合行动的非正式协议。英国将其主要舰队部署在新加坡，美国则将把战舰驻扎在珍珠港，双方的海军都可在对方的领海中自由行动。
就在"帕奈号事件"发生的当天，日军攻陷了中国首都南京，并血腥屠城数日。侵略者占领某国首都，在世界战争史上一般被视为该国覆亡的重要标志。但正如毛泽东在《论持久战》中所论证的那样，此通例不适用于当代的中日战争。罗斯福政府先前依照惯性思维而作出的中国将要落入日本之手的预计，却没有实现。相反，抗日民族统一战线的形成使中国成为率先有力抗击日本法西斯的象征。１９３８年１月，日本近卫首相发表了"不以国民政府为对手"的声明，中日两国都召回大使，断绝了外交和正面和谈的道路。这种情形促使罗斯福政府产生了这样的看法，即日本在中国实行的政策确实反映出日本一谋求控制整个亚洲和太平洋的决心，并且情况确是如此，而这所涉及的利害关系就远比单纯保持独立的中国政权要重大得多。同时，１９３８年的全球军事均势发生了重大变化。纳粹德国作为一个军事强国的重新崛起，已经使欧洲危机四伏，并且严重地降低了英、法和荷兰在太平洋地区的殖民地力量的威慑价值。这样，能够抵抗日本的，就只剩下中国和美国这两个主要的力量源泉了。这就促使罗斯福对中日战争这个概念有了更深一层意义上的认识。
美国驻华大使约翰逊在"帕奈号事件"后就立即向美国政府指出，他认为日本人的动机是企图消除"西方在中国人中间的一切影响"。另外，由于美国在中日战争中明显地采取了无动于衷的态度，国民党领导人或者可能与东京妥协，或者经过选择去迁就莫斯科的要求，因为苏联开始向国民党提供贷款和装备。摩根索也向罗斯福指出，目前只有苏联大规模援助中国抗战这一事实，将有利于共产主义的发展和苏联对中国的控制。美国亚洲舰队司令亚内尔上将在致海军上将威廉·Ｄ·李海的报告中认为，中国的命运、菲律宾以及整个亚洲未来的经济机会是同一个问题。如果允许日本征服中国，那就等于放弃亚洲大陆以及对太平洋的控制权。而挫败日本这种图谋的唯一办法是援助蒋介石，维护他的当权地位，同时开始对日本进行贸易制裁。美国最重要的盟友即它在亚洲的防御堡垒非国民党中国莫属。在另一份由李海上将呈示罗斯福总统的报告中，亚内尔写道，美国必须着手援助中国，这不仅是为了那些高尚的道义和政治上的缘故，而且也为了有机会进行真正大规模的贸易，因为在这样的援助下形成的稳定局面会带来扩大的市场。"否则，"白种人在亚洲就不会有前途了"。在约翰逊大使、亚内尔将军、埃文斯·卡尔森上尉等人的不断警示下，美国政府中不少高层人士意识到了援华抗日的现实意义和迫切性。李海上将在日记中坚信，在中国战线上的作战是为了保卫西方文明而进行的殊死战。
１９３８年春，美国政府首次允许中国可以用出售白银的款项来购买美国的军需物资。
当日军继续向中国内陆进犯时，财政部长小亨利·摩根索就开始积极地与其他阁员谋求对华贷款的实现。他认为罗斯福总统需要有人在后面大力推动，才能促使他在外交事务上冒些风险，而赫尔未免怯懦了些。他雄辩地质问罗斯福："难道还能有比出现一个统一的中国更大的争取和平的力量吗？"他的努力终于促成了美国政府对中国２５００万美元的贷款。斯坦利·霍恩贝克在致总统的备忘录中说，这笔给予中国的紧急信贷是对日本"侵略成性的帝国主义"的当头一棒。对即将作出的决定不应该仅仅根据它眼前的意义来判断，也不应该仅仅根据它当前对中国的影响来判断。这批信贷的批准，应该"以美国政府的这样一种决定为依据，即它将主动地尽最大努力，发挥我国的全部力量，以阻止日本的侵略行径。"也许是这些非凡的见识进一步地启发了罗斯福，总统也表示认为，维护中国的抗日具有美国第一线的作用。
日本指责美国此举既干涉了中国的事务，又损害了日美关系。日本反对贷款本身，更反对贷款所选择的时间。这是中日全面开战以来美国政府的第一笔贷款，尽管数额有限，但意义深远。它终于开始显示美国要在实质上真正对中国抗战承担起相应的义务，“确实表明美国的态度和政策发生了重大变化。罗斯福的顾问们主张利用中国作为遏制日本的工具，他赞成这种意见。维护一个独立的中国政权，这对总统来说总算有了真实的意义，而不像历来侈谈门户开放政策时那样毫无意义了。"中国驻美大使胡适认为，这笔贷款在支持蒋介石控制国民党方面起到了重要的作用。１９３８年１２月中旬的国民党《中央日报》连日推出专栏文章，宣扬美国对中国的援助的意义。该报甚至认为此举标志着美国对日姑息政策的结束。在华盛顿的一位中国谈判代表给财政部长孔祥熙发了封机密信，信中称这笔政治性贷款仅仅是开始，"美国已经明确地投身进来，不能打退堂鼓了。同情我国的华府当局尚有两年任期，也可能是６年。现在我们的政治前途更加光明了。”
蒋介石政府也对中日战争和国际形势的冷暖变化作出了重要的判断。它认为中日战争将长期化，日本不可能吞并中国，中国单凭一己之力也难以战胜日本。同时，国际局势的日趋紧迫和军事均势的重构，将使欧美列强一定会加大力度地介入远东。而在可能向中国提供支持和援助的国家中，美国是唯一有实力、而且有可能在东亚和太平洋地区采取重大行动的国家。至于英、法、苏等国，其大部分力量已受到在欧洲崛起的法西斯德国的牵制，难以在亚洲有所作为。据此判断，蒋介石政府制订了战时对美政策，其第一个目标就是"运用英美之力，以解决中日问题"；为此，须维护抗战局面，等待国际变化。①
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①《党史概要》，第三册，中华台北，中华文物供应社，１９７９年版，第９１３页。
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应当说，蒋介石政府的判断大体没错。随着国际局势的发展，中国战场在美国总体战略中的价值将日益提高，罗斯福此前的那种对由一批没有代表性的"殿堂上的收银机们"控制的政权的厌恶之情，让位于对日本威胁中国独立完整的更为急迫的关心。但罗斯福政府中有相当一部分人认为日本可能向北推进，直趋西伯利亚，而不会继续南进，所以，罗斯福政府在维持棘手的平衡外交时，不得不小心谨慎地避免因实行援华政策而引起与日本的战争。归根到底，援助中国的一个基本理由是要确实抑制日本的军事扩张，但任何可能导致战争的行动都要加以避免。这种通盘考虑就造成了美国远东政策的一个自相矛盾的现象：对日实施严厉的制裁与有限援助中国这两件事情长期脱节，而从逻辑上讲，两者是理应统一起来的。
中国初期的全民族抗战有力地阻止或滞迟了日军的北进战略。日军占领南京后，在华兵力相当于其陆军总兵力的２／３，平原计划用于对付苏联的兵力却投入了中国战场。关东军得不到充实，反而还陆续地调进关内。这样使得日关东军在数量上少于苏联远东军。１９３８年５月，日本新任陆相板垣征四郎说：“……中日事变已使日本陷入全面战争泥潭，而北方的苏联已完成了几个五年计划，国力有了飞跃增长，在远东的军备大大充实，威胁着日军的背后。"１９３８年７月，日军在第一次北进尝试——张鼓峰事件中，被优势苏军击败。这样，日本参谋本部在制订１９３８年至１９３９年度对苏作战计划时，就已经感到力不从心，丧失了信心。１９３９年夏，日苏军队在中蒙边境的诺门坎再次冲突。日军损失惨重。第二次北进受挫后，南进政策上升为主要地位。１９３９年２月，日军占领了海南岛。３月，占领南沙群岛，夺取了南中国海的制空权和制海权，对法属印度支那和美属菲律宾构成了严重威胁。不久，日军狂炸重庆。
美国国内对日本的不满和敌视情绪也日益增长。１９３８年６月的一次民意测验表明，公众中有８４％的人反对继续向日本出口军用物资，一些诸如"反对干预日本侵略委员会"这样的组织，则敦促政府采取经济制裁措施。另外，日本侵华政策的调整也引起罗斯福政府的高度警觉，并进而担心蒋介石政府屈辱地接受日本的政治诱降。
上述几种因素的综合作用，促使罗斯福政府在１９３９年春季以后加大了干预中日战争的力度。霍恩贝克在这方面带了头，他的备忘录让美国政府更加明晰地认识到：中国和东南亚对美国的经济安全都是绝对重要的地位，而中国对东南亚来说又是真正的关键地区，因为它是在战略上控制整个区域的基地。由于重要的原料如石油、橡胶和锡大量集中在东南亚，美国必将同"任何可能会切断我们同世界这一部分的贸易线的国家"进行战斗。霍恩贝克的观点有些类似于多米诺骨牌理论，保持西方对亚洲资源的控制以及阻止日本步步为营地挺进这个双重目标构成了其理论基础。在此之前，他已经多次强烈要求美国的公司和银行停止与日本的贸易。这年春夏两季的民意测验都表明，绝大多数美国人赞成对日本实行武器禁运并抵制日货。政府当局行动的迟缓已遭到抨击。国会也已被迫提出若干决议案，迫使总统限制与破坏《九国公约》的国家进行贸易。在这样的情势下，罗斯福终于在７月２６日决定通知日本：美国将在６个月后废除１９１１年《美日通商条约》。
罗斯福担心突然的经济制裁会导致日美间的直接对抗，而以提前６个月给予通知的方式，将给可能绷紧的双边关系来一个缓冲。此举还可以减轻人们由于搁置修改中立法而形成的一种观念，即华盛顿无力就国际问题采取任何有意义的行动。果然，罗斯福此举收到了预期效果：它促使英国对日本的态度由不久前的软弱而变得强硬起来；它提高了中国方面继续抗战的信心；在一定程度上满足了公众要求反对日本的鼎沸呼声，并赢得各界人士的广泛好评；它也在日本国内造成了一定震动，日本商务省和外务省的官员们对条约废止可能产生的后果忧心忡忡，日本国民则对当局紧逼美国的作法焦虑不安。但是，罗斯福和赫尔仍然不愿在夏季批准新的对华援助。赫尔害怕此举会刺激日本，罗斯福则抱怨说，国会内的孤立主义分子会利用这一点大做文章。
１９３９年９月，欧战爆发。无暇东顾的英法为保护自己在远东的地位，准备牺牲中国利益而同日本妥协。这时，美国国务院向英驻美大使洛德·洛西恩指出，美国政府不能也不愿做任何对中国施加压力的事情，要它缔结一项不公平的或给予日本在中国优先地位的和平条约。赫尔表示美国政府不能考虑日本吞并整个中国的扩张政策，美国政府同时也不愿背离自日本开始征服亚洲以来它所捍卫的立场和原则。这种表态带有很大的含糊性和弹性，它只是表明了与英法的差异而已。总的来说，此后两年多一点的时间里，由于欧洲形势吃紧，美国的备战又需要一个过程。美国因而对日本采取的是一种拖延的、态度模糊的政策：既避免采用会触发日美战争的制裁手段，又不就美国今后的行动向日本提出任何保证。而对中国，既没有如蒋介石等政权所期望的那样，在罗斯福第二任"期满以前来压制日本"，也没有对蒋介石政权的求助置若罔闻，而是有条件有保留地选择关键的场次给予援助——以保证蒋介石政权既不致被日本击溃或瓦解、而又能拖住日军于中国战场为限度。实际上，在具体运作中要微妙地把握住这种平衡是很困难的。
１９４０年３月，汪精卫在南京召开伪中央政治会议，成立了亲日的傀儡政权，汪只任代理主席，并空出几个部长席位，以引诱蒋介石等入伙。这显然是日本强大的政治诱降攻势的奏效使然。这种变故令罗斯福和赫尔担心重庆政权出现动摇，而摩根索则已经行动起来了，３月７日，他给予中国２０００万美元的贷款，这笔贷款将来用中国运往美国的锡偿还，整个过程由中国政府的代理机构——环球贸易公司承办。
可德国的节节胜利又使美国重新谋求与日本通过谈判解决问题。罗斯福于１９４０年５月底对摩根索说，他"愿意同日本打打交道，想办法缔结一种联合公约以维护太平洋的和平。"同时，赫尔要求他的远东问题专家们"拿出篦子和显微镜，从头到尾仔细地把同日本的关系史重新检查一遍，看看在人力所及的范围内，能不能找到一种可以对付他们的办法，并说服他们不要骑着野马到处横冲直撞。"６月份，根据美国的提议，双方在东京举行会谈。此刻，法属印度支那已危在旦夕，法国要求华盛顿反对日本并向印度支那提供武器，中国方面也敦促华盛顿发表维护印度支那现状的声明，英国则建议华盛顿要么对日本实行禁运，要么派一支舰队到新加坡。然而这些请求或建议都没有打动罗斯福和赫尔。他们认为，采取强硬措施将惹起太平洋危机，而采取怀柔的安抚政策又会怂恿日本进一步提出新的要求，因而他们拒绝改变既定的对日政策。其实美国此时已面临着严峻的需要作出抉择的关头，因为日本的魔掌已经伸到中国疆土以外，并且正直接危及英国通往新加坡、马来亚、印度以及荷属东印度的殖民地生命线。中国的补给生命线即滇缅公路，直接处于易受攻击的地位。如果日本控制了东南亚的富饶资源，它将最终真正在经济上不必再依赖美国，并且将清除美国打算发动的经济战策略的全部效果。美国的优柔寡断加深了英国的失望，伦敦认为没有美国的直接支持就无力抵制日本的要求，于是便在７月答应日本封闭滇缅公路。这给中国抗战带来了困难。
当美国政府对英国此举提出质问时，英驻美大使洛西恩勋爵抗辩说，正是因为华盛顿拒绝支持抵制日本的强硬措施，才迫使伦敦采取这种行动。勋爵有力地指出：“毕竟你们还在向日本的飞机供应汽油呢。"他断言，如果美国停止向日本运送这类物资，而英国又炸毁荷属东印度的油井，日本的战争机器就无法发动。这正好与摩根索的想法不谋而合，摩根索于是向罗斯福提交了这一方案。而蒋介石针对滇缅公路的关闭，向罗斯福建议，美国应公开承认它希望防御日本侵占的中国某些地区为经济保护区。同时他还要求美国给予数亿美元贷款和１０００架飞机，并派遣军事顾问来华。对于蒋介石的请求，罗斯福婉拒了，而对于摩根索的建议则迟疑不决。他刚刚因发表了除非遭到攻击决不参加战争的演说而被提名第三任总统连任候选人，他感到自己在这个关头不得不防止采取那些可能会引起争议的措施，而此举若引起与日本的冲突，不仅会牵制英美战胜柏林，而且还会危及自己的政治前途。
但正在此时，罗斯福被告知，日本业已大量增加向美国购买高级航空燃料的定货，并且正企图全部购买美国的航空燃料，如果交付日本的定货，就会给美国军队造成半年以上的石油供应不足。在这样的情况下，罗斯福才于７月２５日批准财政部声明，宣布将对所有石油和废金属出口实行限制。次日在答记者问时，他声明自己并未提出"禁运"，而只不过是政府对出口商品的颁布许可证制度推广到包括某些废金属和石油产品的项目而已。美国的历史学家指出，这一限制面较窄的禁运使罗斯福十分满意，它既防止了国内石油和废金属的供应不足，又满足了某些人提出的对日本采取有力行动的要求，同时也表示他本人希望采取比较强硬的措施而又不会冒战争风险。小欧文·Ｈ·安德森甚至认为，罗斯福从来没有打算实行全面禁运，最后下达的指令才反映了他的真实意图。
翌日，日本内阁会议推出了《基本国策纲要》，其中指出日本当前的国策是：“建设以皇国为中心，以日满华为基干的大东亚新秩序。"这里的"大东亚新秩序"即"大东亚共荣圈"，它包括远东和南洋一带的广大区域，这表明日本正式开始了向南进体制的战略性转变。日本还威逼英国从上海撤军，逼迫荷兰讨论日本在荷属东印度的经济要求，迫使法国承认日本在印度支那的绝对权益。罗斯福在这样的挑战面前仍坚持认为，只有保持像以往那样自行克制，才能避免日本因逼得太紧而作出剧烈的行动，因为此时不列颠空战的后果很严重，而美英对控制大西洋尚没有把握。罗斯福甚至担心若一点儿石油也不卖给日本，那么日本可能去荷属东印度抢夺石油。于是，日本仍然在７月２６日后能够从美国买到中级辛烷汽油。而这种规格的汽油完全适用于日本的飞机。
促使罗斯福对自己的政策作出反思，并进而作出积极调整的因素在不断地出现。９月１２日，格鲁大使给罗斯福发来电函，格鲁把当前的日本描绘成鲜廉寡耻、掠夺成性的国家，他反对进一步安抚日本或试图仅仅以表示异议的方法维护美国的利益。９月２７日，日、德、意三国同盟条约在柏林签订。它规定"德意承认并尊重日本在大东亚建设新秩序的领导权"，"缔约国中任何一国受到目前不在欧洲战争或中日冲突中的一国攻击时，应以一切政治、经济和军事手段相互援助。”它还声明条约并不影响缔约各国与苏联现有重大政治关系。该条约的目的显然是主要针对美国的，它在于防止美国同英国联合抗击柏林或直接在远东抗击日本。对日本而言，它也是一项确保德国支持它向南扩张，并帮助它在北方解决同苏联分歧的方法。这时，英国已对日本南进体制的进一步确立作出了积极反应，伦敦宣布将于１０月１７日重新开放滇缅公路，丘吉尔要求罗斯福派遣一支越大越好的舰队到新加坡，以阻止日本作出强烈的反应。
罗斯福决定以积极的姿态抗拒日本。他在１０月１２日的演说中宣称：“欧洲和亚洲独裁国家的结合，绝不会使我们在为自身生存和民主事业而昂首前进的道路上止步不前，绝不会停止我们对正为遏制它们而战斗的几乎是最后的自由民族的帮助，它们正在远离我们国门的地方抵抗侵略者。……美国人民、所有美洲国家的人民都反对绥靖主义。"３周后，罗斯福竞选连任取得胜利，大大减轻了他采取强硬行动的顾忌。
日、意、德三国同盟订立后，蒋介石意识到，中国战场在全球冲突中的战略价值提高了。而且太平洋战争一旦爆发，"英美专恃海空军以谋远东，对日胜利实感不足"，必须依靠中国提供"大量陆军之协助，始克有济"。因此，他加紧与日本进行秘密谈判，制造中国将改变外交方向的气氛，以此要挟英美扩大对华援助，把中国的抗战作为与英美讨价还价的筹码。日本此时加紧诱降以稳住中国战场，以便没有多大拖累地南进。日本还准备在近期内正式承认汪伪政权。约翰逊大使立即向华盛顿示警，称除非给予蒋介石新的财政和政治援助以示支持，否则重庆政权将迅速垮台。蒋介石此前已放出风来，说如果英美不愿与中国认真合作，中国将重新考虑"自己的地位"，以"决定适应此新局面之未来政策"。
这一招立竿见影，基于总体战略考虑的"罗斯总统本人表现了主动精神，催促他的下属迅速采取行动"。他让摩根索在２４小时内付给中国５０００万美元贷款。次日，即１１月３０日，日本正式承认汪伪政权，罗斯福当即宣布贷款１亿美元给中国政府，并决定购买６０００万美元的中国黑钨、锑和锡。不久，又从英国订货单上调拨１００架驱逐机给中国，用来保卫滇缅公路。罗斯福在８个月后的声明中指出，"美国对华财政援助，自然在中国受到热情的欢迎。此项宣布极其有助于提高中国国币信用和支撑起外汇价值。它也是加强不仅重庆而且全中国各民主反轴心集团精神上和物质上应变能力的进一步手段。但它只是本政府对于现在正英勇抵抗侵略国进攻的爱国民主的中国人民提供援助所采取行动之一。"罗斯福在教育人民的"炉边谈话"中指出：“在亚洲，中华民族进行的另一场伟大防御战争则在拖住日本人。"显然，罗斯福已意识到美日矛盾只有通过战争才能最终予以解决。
１９４１年春，日本进攻东南亚。"先欧后亚"的战略使罗斯福决定最大限度地拖住日本，推迟那必然要来到的战争日期，为己方争取准备时间。这以后的对日绥靖政策已转变为服务于这个目标的一种手段，与此前的相比已大异其趣，只是在形式上还带有绥靖政策的意味。可能在这个过程中罗斯福有些过虑，因为日本尚未完成偷袭珍珠港的各项准备工作，在６月２２日以前还担心苏联，故也需要美国虚与委蛇以争取时间。
罗斯福通过与日本马拉松式的毫无进展的谈判、有限地在太平洋地区显示实力、依据租借法拓展或增加援外范围等方式，以稳住日本，从而避免过早地卷入太平洋战争，因为"先欧后亚"的战略使他时时在担心资源短缺，力量不够，而不足以同希特勒作战。因此，罗斯福无意切断供给日本的全部石油，“他认为放松套在日本脖子上的绞索再不时猛拽一下可能更好一些"。直到７月２４日，罗斯福还在对文职国防志愿人员解释说，向日本出口石油是为了美英自身的利益，可以使日本人不入侵荷属东印度，从而延缓南太平洋的战争。但就在他说这些话的当天，日军开始进犯印支南部。罗斯福便于次日下令冻结日本在美资产，实际上将在美的与日本权益有关的全部金融、进出口贸易等交由美国政府管制。他在这天的声明说，美国在远东地区的外交政策已竭尽全力了。１９４１年７月２６日，美国陆军远东司令部成立，由菲律宾军事顾问道格拉斯·麦克阿瑟将军出任司令官。在随后直到珍珠港事变的几个月间，美国破译了２００多份日本外务省与日驻美大使馆之间的密电，日本驻檀香山总领事馆所发出的军事谍报，也几乎全被截听和破译。据此，美国政府已经确知日本建立大东亚共荣圈并为此不惜与美一战的决心。此后无聊而又被有意拖延的谈判，双方都在心照不宣地尽量争取时间和主动，而日方更是施尽卑劣伎俩以达到麻痹对手的效果。
通观１９３７年以来罗斯福远东政策的来龙去脉，不难发现，既已选择走一条狭窄小道的罗斯福气实选择的余地或施展的空间相当有限。一是他那双重目标及其性质规定了他的活动范围、程度；二是"先欧后亚"的战略构想从整体上主导着其远东外交的走势；三是直到珍珠港事变的前两天，民意测验表明只有５１％的美国人认为美国在不久的将来会同日本作战，没有"任何迹象"表明舆论已经走在罗斯福总统的前面，"也没有迹象表明多数人要求采取激烈的行动。"四是自１９３７年秋以来的经济危机使美国工商业长岂不景气，罗斯福迟迟未对远东援用禁运条款，包含有在某种程度上刺激美国经济的意味。另外，罗斯福制订远东政策需要详备而切实的情报分析，而他的工作习惯或行事风格使他经常不愿依靠正规的政府机构和正常的渠道，“总统往往宁可依靠私人的资料来源……毫无疑问，这种做法反映了他对官僚们很不放心，希望自己始终不受任何派系的钳制。从１９３８年到他逝世为止，他先后派出大约１０多个'特'使，充当他在中国的耳目。就技术和政治哲学的角度而言，这些代表五花八门，各有不同。但他们都不通过美国官僚机构而直接同总统联系。这些个人对罗斯福和美国政策的影响，有些微不足道，有些则非同小可。"罗斯福在宣布冻结日在美资产时说过，美国远①东政策的目的从根本上讲是维护国际关系中的处理准则。“为了防止远东战争爆发，我们曾经作出一切努力"。虽说是谋事在人，成事在天，罗斯福这样的努力究竟在多大程度上有效地实现了预定的战略目标，半个世纪以来仍是聚讼纷纭。
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