第三节 清末新政
在戊戌政变中，慈禧剥夺了光绪全部的权力，将戊戌变法淹没在血泊之中、变为短命的“百日维新”。然而，仅仅两年多，经过义和团运动和八国联军侵占北京等一系列历史巨变，慈禧自己也走上了“变法”之路，推行“清末新政”近十年，其深度和广度甚至超过了戊戌变法。
光绪二十六年十二月初十日（1901年1月29日），慈禧于西安（1900年庚子事变西逃）发布了实行变法的上谕，此为清末新政之始。全文如下：
世有万古不易之常经，无一成不变之治法。穷变通久，见于大《易》。损益可知，著于《论语》。盖不易者三纲五常，昭然如日星之照世。而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。伊古以来，代有兴革。即我朝列祖列宗，因时立制，屡有异同。入关以后，已殊沈阳之时。嘉庆、道光以来，岂尽雍正、乾隆之旧。大抵法积则敝，法敝则更，要归于强国利民而已。自播迁以来，皇太后宵夜焦劳，朕尤痛自刻责。深念近数十年积习相仍，因循粉饰，以致成此大衅。现正议和，一切政事尤须切实整顿，以期渐图富强。懿训以为取外国之长，乃可补中国之短；思前事之失，乃可作后事之师。自丁戊以还，伪辩纵横，妄分新旧。康逆之祸，殆更甚于红拳。迄今海外逋逃，尚以富有、贵为等票诱人谋逆。更藉保皇保种之妖言，为离间宫廷之计。殊不知康逆之谈新法，乃乱法也，非变法也，该逆等乘朕躬不豫，潜谋不轨。朕吁恳皇太后训政，乃拯朕于濒危，而锄奸于一旦。实则翦除乱逆，皇太后何尝不许更新；损益科条，朕何尝概行除旧。执中以御，择善而从，母子一心，臣民共见。今者，恭承慈命，一意振兴，严禁新旧之名，浑融中外之迹。我中国之弱，在于习气太深，文法太密，庸俗之吏多，豪杰之士少。文法者，庸人藉为藏身之固，而胥吏倚为牟利之符。公事以文牍相往来而毫无实际，人才以资格相限制而日见消磨。误国家者在一私字，困国家者在一例字。至近之学西法者，语言文字、制造器械而已。此西艺之皮毛，而非西政之本源也。居上宽，临下简，言必信，行必果，我往圣之遗训，即西人富强之始基。中国不此之务，徒学其一言一话、一技一能，而佐以瞻徇情面、自利身家之积习。舍其本源而不学，学其皮毛而又不精，天卜安得富强耶！总之，法令不更，痼习不破；欲求振作，当议更张。着军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己，如何而国势始兴，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武备始修，各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻。再由朕上禀慈谟，斟酌尽善，切实施行。自西幸太原，下诏求言，封章屡见。而今之言者，率有两途：一则袭报馆之文章，一则拘书生之成见，更相笑亦更相非两囿于偏私不化；睹其利未睹其害，一归于窒碍难行。新进讲富强，往往自迷本始；迂儒谈正学，又往往不达事情。尔中外臣工，当鉴斯二者，酌中**，通变达权，务极精详，以备甄择。惟是有治法尤贵有治人。苟得其人，敝法无难于补救；苟失其人，徒法不能以自行。流俗之人，已有目短，遂不愿人有一长。以拘牵文义为认真，以奉行故事为合例，举宜兴宜革之事，皆坐废于无形之中；而旅进旅退之员，遂酿成此不治之病。欲去此弊，其本在于公而忘私，其究归于实事求是。又改弦更张以后，所当简任贤能上下交儆者也。朕与皇太后久蓄于中。事穷则变，安危强弱全系于斯。倘再蹈因循敷衍之故辙，空言塞责，省事偷安，宪典具存，朕不能宥。将此通谕知之。
此谕说如今皇太后和皇帝“母子一心”，“一意振兴”，实行变法，“事穷则变，安危强弱全系于斯”！此谕还限期要求朝廷百官、驻外使臣、各省督抚就如何变法各抒己见。光绪二十七年（1901年）三月初为“变通政治，力图自强”，下令成立以庆亲王奕劻、大学士李鸿章等人组成的“督办政务处”。七月，下令自明年起科考取消八股文。八月初，下令整顿京师大学堂，将各地原有书院改成学堂，要求各省城设大学堂，各府设中学堂，各县设小学堂。又命各省选派学生，以官费送出国留学，学成后将分别赏给进士、举人的头衔。废除八股文而代之以策论，改旧式书院为新式学堂，戊戌政变后即被慈禧否定，现重新恢复。各省派遣公费留学生，则是百日维新还未提出过的。
慈禧为首的清廷在这个时候决意变法，当然首先有讨好列强、博取其信任，以期早日签订和约的用意。买办官僚盛宣怀看到前引变法上谕后即说：“今两宫一心，已饬议行新政，将来中外必能益加修睦，悉释前嫌。”他为清廷草拟致列强政府的信稿中这样写道：“敝国现议实行新法，正期图报各大国之惠于后日。”正式发出的国书中“实行新法”四个字改成了“力行实政”。这些都清楚地反映出新政的实质。
慈禧回到北京后，从1901年到1905年，先后颁布30多道上谕，推行新政。主要内容有：
一、改革官制。光绪二十七年（1901年），清廷应帝国主义列强的要求，撤销总理各国事务衙门，改设外务部，“班列六部之前”。为适应“新政”的需要，光绪二十九年着设商部（后来与工部合并，改为农工商部）、练兵处（后来与兵部合并，改为陆军部），光绪三十一年又增设巡警部（后改为民政部）、学部。在此期间，先后裁撤了河东道总督、云南、湖北、广东三省巡抚及詹事府（并入翰林院）、通政司等“冗衙”，并宣布裁汰胥吏差役、停止捐纳实官（“虚衔、封典、翎枝、贡监”等除外）、废除勒索性“陋规”、“供应”等。自隋唐以来传统的六部建置至此瓦解。
二、改革经济。由前一年派往英国、法国、比利时、美国、日本考察的宗室亲贵载振任商部尚书，管理商、工、矿业和铁路。并制订商法，陆续公布了《商律》、《公司注册试办章程》、《商会简明章程》、《奖励公司章程》以及《矿务章程》、《试办银行章程》等。1905年，商部在北京设立劝工陈列所、高等实业学堂，开办户部银行。《奖励公司章程》后经修订，还公布了《奖给商勋章程》、《华商办理农工商实业爵赏章程及奖牌章程》等。提倡奖励实业，振兴商务，鼓励私人出资兴办企业、交通，保障工商业者权益和提高工商业者地位，促进了近代民族资本主义的发展。在大、中城市，新的“商绅”阶层开始崛起，他们不仅跻身于传统“士绅”的行列，而且有取代“士绅”地位之势。
三、改革教育。主要包括“停科举”、“设学堂”和“奖游学”三项内容。光绪二十七年，清廷在全国范围内设立大、中、小学堂；光绪二十八年，朝廷再次通令各省选派学生到东、西洋各国讲求专门学业，学成者回国给予任用。当时以留日学生最多，许多留学生在国外接受资产阶级民主革命思想，成为以后民主革命运动的重要力量。光绪二十九年，颁布学生章程。此时已实行了对各级学堂毕业生分别授予贡生、举人、进士等名衔的办法，而且规定按照科举考试制度通过会试的人必须入京师大学堂分门肄业。光绪三十年，颁布《奏定学堂章程》，这是中国第一个以法律形式公布并在全国推行的近代学制，为中国近现代教育体制奠定了基础。光绪三十一年正式宣布自翌年起废除科举考试制度。科举的废除加速了学堂建立的步伐。据学部统计，1904年全国学堂总数为4222所，学生9.2万人；1909年学堂总数猛增为5.2万所，学生达156万人。留学生人数也大幅度增长。一个不同于旧式文人和封建士大夫的新兴知识分子群体开始活跃于历史舞台，在政治和社会生活中发挥着越来越大的作用。他们或多或少接受了西学之后，在民族危难的刺激下，逐渐走向朝廷的对立面，成为清朝统治者所无法控制的社会力量。
四、改革军制，编练新军。光绪二十七年（1901年），清廷废除武科举。光绪二十九年，于北京成立练兵处，任命奕劻总理练兵事务，袁世凯为会办练兵大臣，铁良襄同办理。练兵处的实权为袁世凯所掌握。又令各省设立督练公所，领导各省编练新军。袁世凯统率的北洋六镇是最先成立的新军，清朝末年各省新军亦在此时开始形成。为培养新军官兵，光绪三十年，颁布《陆军学堂办法》，令各省建立武备学堂，各主要城市建立军事学堂，派遣留学生到国外学习军事。清廷的军事改革，有利于中**事的近代化进程，但新军并没有起到维护清朝统治的作用，许多新军在资产阶级革命派的宣传鼓动下，投身反清革命，成为清王朝的掘墓人。
五、改革法律。光绪二十八年起，清廷参照西方各国法律，修改《大清律例》。光绪三十一年，清廷废除枭首、凌迟、黥面等酷刑。此外，还颁布了禁缠足、禁鸦片以及允许满汉通婚等法令。并开始编纂新法典。等等。
这些，又同时反映出以慈禧为代表的清朝统治集团的自救意识。
对慈禧推行新政应该如何认识，史学界亦众说纷纭。
一种意见以为，慈禧实行新政，纯粹是迫于内外交困的形势、为维护封建**统治而采取的“让步”措施。慈禧并非什么“中国近代化的最大保护神”，如果要给慈禧定性的话，只能说她是一个封建**主义者、一个封建制度的顽固保护神。慈禧实行新政首先是迫于革命形势的压力；其次是想拉拢资产阶级立宪派；最后是为安抚要求立宪的官僚。
一种意见以为，慈禧有合乎时代潮流、值得肯定的一面。她面对新事物、新问题，并非绝对死守传统、顽固不化。在不危及自身统治的前提下，她并不反对改革，能够降诏求言，重用人才。
一种意见以为，铁的教训使慈禧认识到，为保大清江山，祖宗之法可变、必变，否则只能“愚昧贫穷软弱”。慈禧新政的一些改革措施，不仅超越了百日维新，在中国历史上也是空前的。但她仍然逃避不了历史的谴责，因为正是她丧失了改革政治体制的大好时机。当她实行新政、承诺预备立宪时，一个新的政治气候已经形成，民主共和与君主**的较量，取代了君主立宪和君主**的较量。
一种意见以为，慈禧新政与百日维新二者在骨干构成、历史前提、提出形式及主要内容等方面不存在本质差别，慈禧新政同样是一次没有成功的资产阶级改良运动。
总的来看，慈禧在新政的名义下进行的一系列改革，许多都是戊戌变法内容的具体化、实践化和延伸化。无庸讳言，这些改革措施促进了中国的近代化进程。
但新政既没有起到加强清朝统治的效果，也远不足以使社会各阶级、阶层感到国家已有新的气象和起色。如果说当年光绪依靠康有为等掀起的戊戌维新运动在社会上层中曾经引起强烈的反响，那么以《辛丑条约》的巨大屈辱和沉重赔款负担为背景，相同内容的重演已经没有什么激动人心的效果了。赔款、练兵、新政所需的巨额“筹款”，足以抵消任何新政带来的些许希望。慈禧屈服于帝国主义列强的压力、依靠其支持以维持自己的统治，更是掩盖不了的事实。
正如一位学者所说，在晚清特殊的社会环境和大众心理面前，新政的任何措施事实上都走向了其目的的反面。“大变革的浪潮已经渗透到中国人的生活之中，作为异族势力的满清王朝企图竭尽全力左右这种变革，然而，反清的思潮、军队的涣散已在所难免。事实上，最后灭亡清朝的恰恰就是这些军队。政府在国外培训的留学生，国内训练的新军队，它所鼓励的从事国内经营的商人，各省组织的谘议局，所有这种种势力都或早或晚地掉转了矛头，直指清王朝。”
清末新政，是慈禧的最后一幕。而慈禧在开始实行清末新政的时候，已使我们感到，她的政治生命行将终结。
让我们以法国历史学家托克维尔《旧制度与大革命》中的一段话，结束对“原来慈禧”的描述。
“革命的发生并非总因为人们的处境越来越坏。最经常的情况是，一向毫无怨言仿佛若无其事地忍受着最难以忍受的法律的人们，一旦法律的压力减轻，他们就将它猛力抛弃。被革命摧毁的政权几乎总是比它前面的那个政权更好。而且经验告诉我们，对于一个坏政府来说，最危险的时刻，通常就是它开始改革的时刻。只有伟大天才才能拯救一位着手救济长期受压迫的臣民的君主。人们耐心地忍受着苦难，以为这是不可避免的，但一旦有人出主意想消除苦难时，它就变得无法忍受了。当时被消除的所有流弊似乎更容易使人觉察到尚有其他流弊存在，于是人们的情绪便更激烈，痛苦的确已经减轻，但是感觉却更加敏锐……再无人认为1780年的法国在衰落，相反，人们会说，此时此刻再无阻碍法国进步的限制了。”“20年前，人们对未来无所期望，现在，人们对未来无所畏惧。人们的想象力预先就沉浸在即将来临的闻所未闻的幸福中，使人对既得利益无动于衷，一心朝着新事物奔去。”
——托克维尔《旧制度与大革命》
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