1、美国对华政策的调整
六十年代后期，国际形势发生了重大变化，这一切使得原有的极具稳定性的两极阵营体制发生了诸多变动，深刻地改变了原来的世界格局。变化主要表现在以下几方面：
（一）中苏分裂对于世界格局产生了决定性的影响。在中苏分裂前，两大敌对阵营都是以各自的意识形态团结和约束各自阵营的力量。意识形态既是一个价值信念，也是一种力量。它以强大的凝聚力把整个阵营团结起来对付另一方。因此，该时期具有较大的稳定性。
但中苏分裂后，从本质上讲，意识形态已不再成为此后世界活动的基本原则，整个世界由意识形态世界进入实力政治世界。这种变化，对于整个世界来讲无疑都是意义深远的。
此外，由于社会主义阵营的解体，台湾作为反共前沿和据点存在的战略重要性相应地下降。而当时中国已经有了有限、独立的核能力，并且奉行既反美又反苏的“独立自主”的外交政策。从地缘政治角度看，它事实上已逐渐成为一支重要的独立战略力量，虽无法与美国、苏联相比，但与任何一方联合，都将是对另一方的巨大威胁。
（二）世界多极化的出现。在战后初期，世界主要是以美、苏为两极，其他国家则由于力量相对弱小得多而被控制于两大阵营之下。但到了六十年代末，不仅中国由于中苏分裂形成了一支独立的力量，而且在西方盟国内部，美国的影响力也大大降低，西欧和日本由于经济增长也出现了政治上强烈的独立倾向。美同日本、西欧的矛盾不断发展，日本叫嚷自主外交，希望从经济大国走向政治大国；西欧则有戴高乐领导的法国率先与中国建交，并有所谓“新欧洲主义”的集团化趋势。这两者都成为新的力量中心。此外，广大亚非拉国家纷纷独立，印支人民反美联合斗争，也标志着广大民族独立国家力量的兴起。
这一切正如尼克松所说的：“由于我们的视线被越南战争问题挡住了，我们看不到在过去二十五年中，即第二次世界大战以后的这个时期，世界上发生的非常重大的变化，看不到或许在过去的五到十年的时期里甚至更加引人注目地发生的变化，看不到可能在酝酿之中的变化。“同我们在第二次世界大战结束后不久所处的地位相比，美国遇到了甚至做梦也想不到的那种挑战。”“今天世界上有五大力量中心。他们是：美国、西欧、苏联、大陆中国、当然还有日本。这五大力量将决定世界在本世纪最后三分之一时间里的前途。”
（三）苏联积极进攻，美国处境艰难的美苏战略态势出现。苏联在六十年代后期，大大加快了发展经济和扩充军事实力的步伐，与美国的差距日渐缩小。在经济上，苏联的国民收入和工业产值已从一九五○年相当于美国的百分之三十一和百分之三十上升到一九七○年的相当于美国的百分之六十五和百分之八十。军事上，到六十年代末两国实力已基本持平。一九六九年，美苏陆基洲际弹道导弹数量达到一千零五十四对一千零五十，美国完全失去核优势。经济和军事力量的增长使苏联加紧在世界各地抢占战略要地，加速其战略部署；加紧对第三世界国家的争夺和控制，巩固反美统一战线；到处安置亲苏势力，颠覆亲美政权，扶植亲苏政权。苏联海军舰队还不断在太平洋：海域等地举行大规模军事演习，其核潜艇甚至公然到美国的家门口游弋。
在捷克斯洛伐克事件之后，苏联认为：“苏联就捷克斯洛伐克事件采取行动的决心，使美国领导人对他们在该地区的潜在力量有了更为清醒的估计，并再次看到我国领导层保卫苏联利益的决心。”〔1〕他们由此得出结论，美国会容忍苏联在苏联“势力范围”的任何行动。苏联有可能对其他社会主义国家采取比较极端的行动而不会遭到美国的强烈反对。基于这种判断，苏联提出“亚洲集体安全体系”的政策，以蒙古、印度、越南为据点合围中国，并以百万大军兵临中苏边境，企图重新控制中国以成为其走向世界霸权的工具。
而此时的美国则是另一番光景。尼克松入主白宫之际，正值美国内外交困的严重时期，陷入越战的美国全球战略难以兼顾东西。亚洲的战争使得美国在战略重点的欧洲地区实力大大削弱，而苏联则趁机加紧对欧洲的争夺，积极对中东、非洲进行渗透和军事扩张。美国虽然察觉到苏联的企图，但已无能为力。从一九五九年到一九七五年，美国先后投入了二百六十万兵力，结果伤三十余万人，亡六万余人，损失累计达三千五百二十亿美元（一说为五千亿美元），是朝鲜战争的两倍多，比在第二次世界大战时的总支出还多一百多亿。巨大的损失和巨额的军费支出打乱了美国的全球计划、削弱了其实力和驻欧军力，美国全球战略危机空前严重。而在与盟国关系上，同日本和西欧矛盾不断出现，美国的影响力日益下降。在美国国内，由于连年征战，也出现了空前的政治、经济、社会总危机。美国人民负担空前加重，反战呼声高涨，甚至出现新孤立主义情绪。总的看，战后美国两党一致的对外政策已丧失国内民众的支持，亟待作出重大战略调整。
一九六九年，尼克松就任美国总统，其政府制定了新的外交战略。内容大体包括：（一）重新限定美国的全球利益，减少和降低美国在全球过分卷入的危险，降低各国对美国过分且过高的期待，使盟国尽可能地分担防卫任务。在这方面，尼克松先后推出了关岛主义和两个半战争的政策。（二）削弱美国外交政策中的意识形态因素。尼克松声称：“今天，‘主义’已经失去活力……我们的目标是要清除掉外交政策中所有敏感的、情绪化的东西。”“意识形态冲突的国家，在特定的条件和形势下，可能会有共同的目标，而意识形态相同的国家，也可能是彼此敌对的。”基辛格也就此指出：“我们说得很清楚，我们没有永久的敌人，我们将判断别的国家，尤其是共产党国家，特别是中华人民共和国，是依据他们的行为，而不是该国的意识形态。”〔2〕他还说：“我们不是放弃意识形态的斗争，而是试着将意识形态的斗争溶于国家利益的概念之中，使其理性化。缓和不能解释成一种友谊，而是重新限定对手之间的关系，即新形势下的一种遏制方式。”〔3〕简而言之，美国意识到意识形态已不能在外交决策中发挥重要决定作用，而采用了国家利益分析方法。（三）对苏缓和、结束越战和中美接近同时并举。美国结束越战必须先解决越南的两个后台―中国和苏联问题。对苏缓和，也是美国的主要目的之一。由于美国实力有限，只能通过合作进一步降低双方敌视，以缓解遏制强度的政策来缓和关系。尼克松和基辛格相信，经济上的好处可以用来诱导苏联限制与美国的战略武器竞赛，并在处理第三世界问题时谋求合作。而对于中国，美方认为双方存在共同利益，中美接近是符合两国的国家利益的。这三个目标是相互关联的，但要找准关键，而中美关系则是这一切的关键。诚如基辛格所说：“在两个敌手中间，联合弱的一方更有利，因为这样可以遏制强者。”〔2〕实际上，如果美国与苏联先缓和，那么中美关系就很有可能延缓许多年才可能发生突破。美国的最初选择确是美苏关系，但迟迟没有结果。后来改正了主要方向，开展中美关系之后，才促成了以后的一系列重要外交突破。
中美关系在美国新战略中的战略位置，事实上自中苏分裂以来就已经存在，并在战略地位上日益重要。虽然经济、军事都不甚强，但由于其地理位置、人口、资源等有利条件，中国具有世界一流大国的条件和潜力。从地缘政治角度考虑，它是一支重要的战略力量。而与苏联的分裂，更加重了中国在美国战略中的重要性。但美国方面最初只是从简单三角关系角度来看待中国的。在这样的框架下，亚洲的共产主义被认作是北京控制的“铁板一块”的扩张运动，是通过北京在东南亚的一些“傀儡”进行的。美国人也把中国看作是一个因处于狂热而比苏联更具危险性的国家。但一九六九年中苏边境冲突发生以后，美国终于认识到，巨大的威胁不是中国，而是苏联。这就使得美国对华的认识从一种理念上升为一种战略。
美国对华采取积极行动对美国来说是非常迫切且有益的。这表现在：中美接近，可以借助中国与苏联抗衡，以中美联合来共同制衡苏联。当然更长远的考虑则是建立有利于美国的战略三角格局。尼克松就此指出：“促进中苏抗衡本身不能成为美国的一项政策。但是这种抗衡是客观存在的，它为制订政策提供了机会和环境。三角外交可以对我们起有利的作用，也可以起不利的作用。然而只要这种抗衡存在下去，它就不仅会拖住苏联的一大部分军事力量，而且会严重损害苏联在第三世界的地位。”〔4〕基辛格也指出：“我们同他们两者关系之间的选择自由要比他们之间的选择自由大得多。因此，苏联和中国的消极关系，就成了三边关系中积极的那两边关系的前提。”“如果美国与中国和苏联双方都保持密切关系，并使美苏关系、美中关系超过中苏之间关系的密切程度，中国和苏联之间的敌对关系，对美国就是最有用的。”基辛格在给尼克松提出的一系列备忘录中也明确表示，“我们对中国采取主动行动的最大好处也许就是对苏联的影响”,“我们要我们的对华政策向莫斯科显示一下……同我们达成协议对他们是有利的；他们必须考虑美国同中华人民共和国合作的可能性”〔5〕
可见，美国对华政策的首要目标就在于利用中苏分歧，借助中国共同抗衡苏联。中美接近，必然会使苏联在中、美、苏三角关系中处于极不利的位置。苏联必然会因害怕中美联合对付自己而与中国争着加快同美国的缓和。在中美接近，美苏缓和的过程中，中苏必然越来越远，这样一来，美国就会在三角中居于最有利的位置。
此外，在这个考虑中，美国认为中国在共同对付苏联方面具有共同利益，中国有求于美国，这也是美国对华政策能够实施的一个先决条件。另外，中美接近可帮助美国结束越战，摆脱困境。还可以给美国带来种种其他好处。
在这种历史性的转变时期，诚如周恩来所指出的：“既要进入一个新的时代，就要改变一些关系，否则就无改革可言。掌舵者应善于迎潮水而上，不然有可能被潮水淹没。只有掌握时代精神，才能改进世界情况。”〔6〕尼克松和基辛格显然是顺应时势的。他们认识到中苏分裂为美国提供了机会，并抛开了意识形态而采取了一种务实政策。周恩来此时正静观美国动向。
2、美国向中国摇动橄榄枝
尼克松在一九六九年一月二十日就职演说中含糊地提到愿意与中国对话的新政策，他说：“让一切国家都知道，在本政府当政时期，我们的通讯线路是畅通的。我们寻求一个开放的世界―对思想开放，对货物和人员的交流开放―在这个开放的世界中，任何民族，不论大小，都不要在愤怒的孤立中生活。”〔7〕第二天，新华社就批评尼克松要实现“美帝国主义妄图继续在全世界进行侵略扩张的狼子野心”〔8〕。随后，一月二十八日《人民日报》、《红旗》杂志评论员文章指出，尼克松就职演说是美帝国主义“走投无路的自供状”。〔9〕一九六九年一月二十七日，尼克松答记者问时指出，“在对方（指中国）的政策发生某些变化之前，我们的政策不会在最近的将来发生任何变化”。〔10〕新华社就此也发表了否定性的评论。
二月一日，尼克松交给基辛格一份备忘录，提出：“我们应该对认为本政府要寻求同中国和解的可能性的看法给予种种鼓励。当然这务必以秘密方式完成之，而且在这方面绝不能留下公开的痕迹。”〔10〕此外，基辛格也谨慎地在东欧国家间散布说：美国向中国靠拢，其明显目的在于使苏联同美国合作，尤其是结束越南战争方面的合作。〔11〕二月初，尼克松同参议员迈克·曼斯菲尔德谈话指出，他深信有必要在中苏敌对爆发公开战争之前，必须使中国人对“全球负责”。
此间更重要的一件事情是，中国驻华沙临时代办雷阳于一九六八年十一月二十六日向美国大使斯托塞尔发出的照会的处理问题。该照会建议下一年二月二十日双方举行一次正式会谈。北京电台广播了递交照会的事，还广播了与此有关的周恩来的“和平共处五项原则”。尼克松就职后亲自做了答复，称他的政府对于在华沙举行会谈的建议表示欢迎，双方决定会谈于二月二十日恢复。但二月初，中国驻荷兰使馆临时代办叛逃并获准在美国避难给会谈制造了困难。最初中国方面是比较克制的，只是在二月六日向华盛顿送交了抗议书。但在二月十八日情势急转直下，中国突然宣布取消会谈。美国《中国事态》刊载文章就此指出，这种突变的表面原因是美国准予避难并据称同台湾政权合谋把叛逃者送到台湾。但事实上，实在理由是中国领导层内部的“意识形态纯洁”派反对同美国接近所致。
三月份，尼克松同戴高乐会谈时表示，不管有什么困难，他决心打开同北京的对话。几周后，他请戴高乐转告中国政府，美国希望改善美中关系。四月二十一日，国务卿罗杰斯得总统授权指出，行政当局愿意向中国做出让步，美国愿意接受共产党中国在大陆和国民党政府在台湾的这个“既成事实”对中国既不能否认，也不能忽视”。新的行政当局“愿意主动采取措施重新与中国建立正常的关系，同时对来自对方的减少敌意的任何行为都表示欢迎”。他还说：“共产党中国已经孤立的太久了，这是我们寻求打开与共产党中国交流大门的原因之一。”〔12〕
七月，美国家安全委员会完成了全面检讨中苏关系的NSC—63号报告和“美国对华政策”备忘录。建议对中国采取更加积极的态度，努力改善美中关系。针对苏联可能大举入侵中国的局势，到七月底，按照基辛格的提议，美国决定单方面着手表示下列的友好姿态：(一）自一九六九年七月二十一日起，学者、记者、学生和国会议员可以获得赴大陆中国旅行的自动有效的护照。另外，允许美国旅游者在中国购置价值总数为一百美元的商品。（二)一九六九年八月八日，国务卿罗杰斯访问亚洲时，表示美国政府希望恢复华沙大使级会谈。(三)一九六九年十一月七日，美国决定中止第七舰队的两艘驱逐舰自朝鲜战争以来一直在台湾海峡的常规巡逻。（四)一九六九年十二月十五日，美国宣布一九六九年从冲绳岛撤除所有核武器（这些核武器据说针对中国而设）。（五)一九六九年十二月十九日，取消美国公民在中国购置商品总额为一百美元的限制，即日起允许任意购置商品，无限额。商务部允许美国公司在国外的子公司可以同中国自由进行非战略物资的贸易活动。一九六九年八月五一日，周恩来同赖斯顿谈话指出，尼克松主义是矛盾的，显示了警惕性。八月十四日，尼克松在国家安全委员会议上确定，苏联是更具有侵略性的国家。如果中国在一场中苏战争中被击败，将根本破坏世界均势，因而是危害美国利益的。基辛格评价说，这是“革命性的理论”，是“美国外交政策中的一件大事”。
一九六九年七月和八月，尼克松开始亚洲之行，计划通过友好国家首脑向中国发出信号。八月一日，尼克松与巴基斯坦总统叶海亚·汗讨论了中国问题。叶海亚·汗告诉尼克松，中国对巴基斯坦代表美国作的试探的反应是冷淡的。不过，他们决定保持该联系渠道。二日，尼克松也就此问题提出希望罗马尼亚能够帮忙。八月八日，美国国务卿罗杰斯在堪培拉演说。他说，仅在几天前，我们放宽了美国旅游者购置中国商品以及申请前往中国旅游护照的政策。我们的目的，是要撤除刺激我们关系的问题，并有助于提醒大陆中国人民想到我们对他们的历史友谊。他指出，值此中国在二月份取消预定恢复华沙大使级会谈时，我们仍准备就争取增进正常关系的协议提出特别建议。我们的提议没有一项得到积极的反响。显然，北京现领导人相信，这样才有利于他们旨在维持敌视美国的态度。他们看来不准备得到任何和解。他们的主要立场是，如果我们不首先放弃支持我们的盟友―中华民国，他们将不同我们讨论任何问题。我们认为不能这样做。然而，我们盼望我们能够开始有益的对话以缓和紧张局势。我们欢迎重新同共产党中国谈判。我们不久将采取另一种接近的方式以看看是否可能在华沙或在双方均可接受的任何地方恢复同北京的对话。〔13〕
九月，尼克松指示美国驻波兰大使与中国外交人员接触，发生了美国大使追中国代办的戏剧性场面。一九七○年一月八日，美国政府宣布十二天后重开中美大使级会谈。〔14〕几小时后，受白宫指示，该发言人又更正说，“会谈将在中华人民共和国大使馆内进行”。这是一九四九年以来，美国政府发言人第一次使用新中国的正式名称，而发言中“中华人民共和国”反复讲了三次，为的是让信息明白无误地穿过太平洋。对此，苏联驻美大使多勃雷宁要求基辛格解释这个用语的含义。基辛格幽默地回答说，这没有什么特殊意义。难道俄国人不是把中国叫做中华人民共和国吗？
【注释】
〔1〕多勃雷宁著：《信赖》，世界知识出版社，1997年版，第729页。
〔2〕Henry Kissinger,White House Years，P.254.
〔3〕Kissinger, White House Years，P.256.
〔4〕尼克松：《真正的战争》，新华出版社，1980年版，第161页。
〔5〕张光：《打开中美关系大门的历史背景与经过》，载《外交学院学报》，1991年第2期。
〔6〕中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949—1976）》下卷，中央文献出版社，1997年版，第490页。
〔7〕Henry Kissinger,White House Years，P.168.
〔8〕1969年1月22日《人民日报》。
〔9〕1969年l月28日《人民日报》。
〔10〕（美）迈克尔·汉德尔著：《希特勒、尼克松、萨达特：令人震惊的外交内幕》，商务印书馆出版，1990年版，第197页。
〔11〕Henry Kissinger,White House Years，P.169.
〔12〕Department of State Bulletin Vol.615.No.1667.April 23.1969.
〔13〕参看（美）迈克尔·汉德尔著《希特勒、尼克松、萨达特：令人震惊的外交内幕》，商务印书馆，1990年版，第205页。
〔14〕Documents on American Foreign Relations 1970,P.216.
2007/09/10
一、世界局势变化与美国对华新政策
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