西方有句谚语说：“罗马不是一天建立起来的”。至公元５世纪西罗马帝国灭亡，罗马人已经走过了一千多年漫长的历史过程。它从最早的自由聚落开始，逐步发展为城邦， 最终扩张成为庞大的世界帝国。从政治制度上，它由原始的民主制过渡到伊达拉里亚式的君主制，而后转变为共和国。在共和国时代，它先后经历了贵族共和国、 “贵族——平民”共和国和寡头制共和国。接着， 它实现了由共和国向帝国的转变。在帝国时代，它先采取了元首制的形式， 最终以东方式的君主制为其归宿。罗马人可以说几乎经历了古代社会所有政治形式， 它的政治制度的发展就是世界古代政治制度的全息显现。所以它的遗产是多方面的。
罗马国家最辉煌的时代是“贵族——平民”共和国的时代， 也就是平民打破贵族对国家权力的垄断，广泛参与国家政治事务的时期。 然而，共和国没有在此基础上再进一步，实现雅典式的民主。 这一方面是因为罗马人保守和尊重传统的天性， 使他们缺乏大胆的想象力和创新精神；另一方面是内外环境的限制。从内部来说， 是作为民主力量中坚的小土地所有者阶级的毁灭，使民主制度失去了社会基础， 从外部环境来说，频繁的战争突出了军队统帅和高级官员的作用， 也加强了他们的权力。具有非凡才能的将领常能打破传统扩大自己的权限，这是共和国末期军事独裁的最初苗头。 罗马国家的迅速扩张也带来强大的行政压力， 行政管理的权力只能控制在反应灵活、经验丰富和具有知识和才能优势的高级官员和元老院手里。笨重的人民大会难以插足。
在罗马，代表着雅典式民主要求的是公元前2世纪登场的城市无产者集团。 他们没有纲领、人品堕落和奴态十足。 民主力量被追求金钱和权力的骑士阶层和军人们利用。他们不是一支健康的力量，没有做过积极的贡献，只是毁灭了寡头共和国并代之以个人独裁。 “罗马存在着过多的民主骚乱，但从未有过民主。”L.霍莫：《罗马政治制度》，第365页。〖ＺＷ）〗
不过，西方学者在谈到罗马没有实现民主制的时候， 他们沿用的是古典时代学者们的标准，指的是雅典式的民主。而古典时代的学者们对这种民主大多是持否定态度的。 如果我们不受这个标准限制，以一个较为宽泛的标准来衡量， 罗马共和国无疑是民主制的一种形式。特别是以中国的政治传统为参照系来衡量， 罗马公民享受着名符其实的政治权利。并且，在一个幅员辽阔、 公民人数达数十万的国家里，使公民能够对立法、 官吏的选举和监督以及部分司法事务直接行使权利，就是希腊人也没有做到。 正如蒙森所说：“在古代一切文明民族中， 意大利人独能依凭以自治为基础的政制而获得民族的统一。”特奥尔多·蒙森：《罗马史》，第1卷，第28页。正是这种民主制度，充分调动了公民的积极性， 使他们焕发出高度的爱国热情和献身精神， 使整个民族显现出充分的活力，优秀人才层出不穷。这是罗马国家展现的巨大能量的源泉。 是罗马人成就霸业的基础。
然而，当罗马人成就了霸业的时候，也耗空了他们的能量。 数十万公民对于一个从两河流域到大西洋岸边， 从来茵河畔到北非沙漠的广大地域来说，毕竟是太少了。何况， 这时候的公民也已经不再有共和国黄金时代的精神面貌了。 帝国虽然可以将公民权普及到全体行省自由民，但如此广大地域上，如何实现公民对国家事务的决策和监督，这是罗马人也是古代任何民族都没有解决的问题。 中世纪开始萌发而近代正式成为普遍民主形式的代议制是罗马人所不知道的。 罗马人与希腊人一样，不能跳出直接民主的框子。 “罗马人从未想到过把投票的地点移至投票者个人的住地。”奥斯瓦尔德·斯宾格勒：《西方的没落》，商务印书馆，1963年，第611页，注2。 罗马国家必须寻找新的能量源泉，必须在城邦共和国之外寻求新的国家统治和管理的形式。 帝国就是适应这种需要产生的。 如果从民主的感情出发把帝国视为对共和国的反动，那么，历史却无情地揭示出， 这种反动是共和国扩张的必然结果。共和国展发的能量用于对外扩张，对外扩张的成功便在销蚀着共和国的根基，所以它是自掘坟墓。
罗马帝国横亘西方历史５个世纪， 遮断了城邦民主发展的历史进程，给西方政治传统带来了一些新的成分。
１在帝国时期， 实现了由狭隘的公民国家向普遍的全体自由臣民国家的转变，并相应地带来关于人的观念的巨大变革，这是向近代全体公民的国家过渡的前提。
古代的城邦国家都是公民国家， 而公民仅限于城邦居民中的一部分。他们是国家的主人，享有政治权利。 没有公民权的居民完全被排除于国家政治生活之外。罗马国家在向外扩张的过程中， 狭隘的公民集团与广大的没有公民权的自由民之间的矛盾日益突出。 罗马人不得不把公民权扩大。先是授予意大利全体自由民， 而后部分行省居民也获得了公民权。在帝国时期，公民权的政治内涵已完全丧失， 这就使它的外延的扩大变得更为容易。 最终是帝国内全体自由居民都获得了公民权。这样， 罗马帝国就成了除奴隶以外的全民国家。帝国时代，奴隶也在不断减少，奴隶的境遇也不断在改善。 这种变化的趋势指向奴隶制的最终消亡，只是帝国的灭亡使它没有完成这一过程。
当然，这是全民臣民化的结果， 全体自由民都丧失了政治权利而屈从于一个专制君主的权力之下。但从历史发展的长过程来看， 它使全体自由民达到了一种平等，打破了古代公民与非公民的坚固界限。到了近代， 西方国家使公民概念重新获得政治权利内涵的时候， 就实现了真正的全民国家，即全体居民都具有公民资格， 同时每个公民具有充分政治权利。罗马帝国发生的变化，恰好是黑格尔所描述的正、反、 合发展过程的一个环节。全体居民都失去政治权利， 是打破少数特权集团对政治权利的垄断从而最终使全体居民都获得充分政治权利的一个必经阶段。
２帝国首次获得了在一个庞大国家里实行政治统治和行政管理的经验，并创立了一系列新的体制。
当罗马人得到一个庞大帝国的时候， 他们对统治和管理这个帝国显得没有思想上和理论上的准备，也没有历史经验可以借鉴。 在这方面，他们只好向古老的东方帝国学习。他们从希腊化国家那里， 特别是从埃及和萨珊王朝的波斯那里，吸取了许多因素来填充自己的空白。
埃及本来是罗马的一个行省，而且是元首直辖行省。在这里， 元首作为法老的继承人掌握着最高权力， 完全按着专制君主的方式进行统治。数千年形成的庞大的等级森严的官僚体系完全效忠于他， 供他驱使。无疑，埃及的这套制度非常适合独裁者的胃口， 满足了他们的权力欲望。于是，很自然地，他们把这套体制移植到整个帝国。 这是帝国由元首制向君主制过渡的一种催化剂。 追求无限权力并把臣民贬低到接近于零，是一般掌权者本性使然。然而在共和时代， 公民们能够抵御掌权者无限的权力欲望，而现在他们已不复存在。 至于东方行省的广大居民，世世代代都生活于这套体制之下，它是适合他们的政治气质建立起来的。在这套体制下长期生活，也使他们与这套体制形成相互契合的关系，这种关系显得非常自然 。而现在， 他们对帝国体制的影响已经日益增强了。
罗马帝国从埃及学会了对君主的神化、尊崇君主的仪节、系统的官僚制度、行政区域的划分、民政与军事权力分离等。参见L.霍莫：《罗马政治制度》，第239—240页。 从与罗马帝国作战的萨珊王国那里， 罗马人接受了只有绝对权力的君主才能拯救国家的观念。萨珊王国使臣民完全依从于国王， 成为国王的私人仆役的制度；它的绝对君主制、 高度集权的官僚体制和统一的宗教；甚至国王深居宫中，穿着华丽的服饰，遵从严格的礼仪， 与百姓隔绝等做法，都对罗马帝国产生了影响。同上，第268、275—277页。〖ＺＷ）〗
罗马人在引进东方帝国的制度和观念的基础上， 对他们自己的制度进行了一些创造性的改革。
首先，是权力分离的原则。在共和国时代， 人们还不懂得不同性质权力的分离。行政权力的最完整最充分的表述是“大权”（imperium）。它由独裁官、执政官和最高裁判官来掌握，包容了军事权力、 行政权力和司法权力。一些长官如监察官、 财务官和营造官虽然是纯粹的民政官员，但他们在自己负责的领域里，也具有司法权。总之， 共和国长官的权力是综合性的。帝国时代，逐渐实现了军权与民政权的分离。行省和行政区域的长官失去了军事性质。除少数例外， 只保留了民政的职权。军权则由职业的军官掌握。当然， 这种分权只是在元首（或皇帝）统辖下的分工而已。 元首（或皇帝）自己是集一切权力于一身的。
其次是官僚体制的建立。在共和国时代， 行政权力由民选的若干长官掌握，这些长官手下有侍从、传令员、通讯员等， 大部分工作由奴隶担任，没有形成官僚体系。在帝国时代，一个庞大的、分工精密、等级森严的官僚体系建立了起来。它包括管理内政的、财政的、 皇室领地的、司法的、 军事的、 皇帝家政等事务的官僚，还有国家咨议会（Council of state）和秘书，以及负责警察、消防、食品供应、供水、公共建筑等事务的官员。同上，第370—371页。
不过，罗马帝国的官僚体系远不是完善的。 许多部门根本就没有设立。如没有专门负责外交事务的部门， 也没有形成独立的专门的司法机构，虽然民政权与军事权实现了分离， 但民政的和军事的长官都行使司法权等等。同上，第273页。与任何官僚体制一样，罗马帝国的官僚是非常专横、腐败和无能的，且越是到后来越糟。它终于败坏为罗马社会机体上的痈疽。
３帝国实现了由人民直接行使权力向由元首（或皇帝）“代表”人民行使权力的转变，创立了西方式的个人专制体制。
在共和时代，国家权力来源于人民， 法律的效力也依据人民集体的同意。根据这种理论，法律可以是习惯法，习惯法是人民同意的， 因为它存在于人民集体的生活实践中。制定法律的可以是人民大会， 也可以是人民中的某一部分， 如平民会议和元老院的决定就具有法律效力。或由人民选举授权的有相应权威的官员来发布而生效。总之， 法律的权威基于人民的意志并不意味着必须由人民集体投票的方式。 就如法学家肖里拉斯所说：人民意志发布的方式是无关紧要的。但是， 它绝对意味着法律或政治权力的终极来源是人民整体， 必须有人民直接参与或授权委托。
进入帝国以后， 公民们经常集会表达自己的意志事实上已不可能，元首或皇帝的权力已经建立起来，于是， 法学家们对共和时代的理论作了新的解释：人民是终极的权力来源， 但人民已经将他们的权力授予了皇帝，于是皇帝的命令便具有法律效力， 皇帝已经取代人民而享有至高无上的权力。
法学家乌尔比安（１７０～２２８年）对此说了一段著名的话：“皇帝的意志具有法律效力，因为人民通过《王权法》（Lex regia）把他们的全部权力授予了他。”《学说汇纂》，第1卷，第4章，1。这段话在乌尔比安说出来的时代， 无疑是专制皇权的法律依据和理论说明。事实上， 罗马帝国的皇权就是建立在这个基础上的。直到《查士丁尼国法大全》中，还重复着乌尔比安的话。参见查士丁尼：《法学总论》，商务印书馆，1989年，第8页。〖ＺＷ）〗在罗马帝国时代以及中世纪王权成长和兴盛的时代，人们就从这段话中引申出王权的合法性。 此后西方的专制主义者一般也沿这个思路为自己的权力基础提供辩护。这在中世纪末期的君主专制时期最为明显。
然而这段话同时也隐含着对专制王权（或皇权）来说极其危险的爆炸性因素。即无论王权多么显赫， 其最终来源却是人民。由于罗马的专制皇权是从数百年共和传统的根基上成长起来的， 它必须从共和传统中为自己寻找根据。这样， 皇权作为共和精神的变异的生命体内就潜隐着顽强的共和精神的遗传基因，在适当的条件下， 这种基因就会显现出来，为自己制造新的生命形态。 近代西方思想家们很方便地强调这句话的后半部， 从中再次引申出——不如说复活了人民主权学说。并且， 无疑是借鉴罗马由人民主权向皇帝主权转换的教训，尤其强调了人民主权的不可转让性。
古罗马帝国的专制长达５个世纪。但是， 这种专制并没有像中国的皇权那样形成一个连绵深远的根脉，以致它因有悠久的传统而具有天然合法性，使人根本不去思考它的根据和来源。罗马帝国的专制只是一种需要，几百年的专制并没有培养起臣民的忠君道德，也没有形成完整的被普遍接受的专制主义理论。许多生活于帝国制度下的知识分子仍怀念着共和国的自由，不肯将自己的灵魂出卖给专制主义。帝国时代典型的专制主义理论和观念可以概括为如下要点：皇帝之位出于神意，其所为自应协合天心；他在生之时本身并非一位神；他是罗马帝国的最高长官而不是东方式的君主；他不应将自己的权力视为一种个人特权，而应当视为一种职责；皇位虽不由选举决定，但也不是父子相传，皇帝要从贤明的人中选其最贤明者立为继嗣；他的生活应当克勤克俭，而不应当耽于享乐；他应当是臣民的父亲和恩人，而不是他们的主子；他是国家的第一位仆人而不是国家的主人；他的臣民是自由人，不是奴隶；臣民需爱他，他也需爱臣民；等等。M.罗斯托采夫：《罗马社会经济史》，第176、178页。所以，罗马帝国虽然存续了数百年，但并没有彻底切断共和精神之流，也没有使它完全干涸，而是使它潜入地下，积聚、融汇和运化着。到了近代，当它挟着新的能量奔涌而出的时候，便一发不可收拾了。它证明了在西方的政治传统中，专制政治根基浅薄、生命力脆弱。
４罗马帝国的霸业和罗马皇帝的权势， 都达到了西方历史上的顶峰，它们成为刺激西方人野心与征服欲的精神力量。
整个中世纪西欧的人们都没有摆脱罗马帝国魔影的影响。 神圣罗马帝国仿佛是罗马帝国的复活。 天主教会的统一是对罗马帝国的继承。到了近代，拿破仑的帝国仍然在重温罗马帝国的旧梦。 甚至现代希特勒的第三帝国，也仍然是对罗马帝国拙劣的摹仿。 对后世西方人来说，罗马人成就了伟大的霸业，他们辉煌的武功、 英雄主义精神、征服世界的雄心，都给民族主义者、国家主义者、 殖民主义者的想象力和激情以极大的刺激。罗马帝国皇帝的权势达到了巅峰状态，这也是许多权力欲极强的统治者梦寐以求的。 罗马法为皇帝确定的地位和权势，为教皇所追求并得以承袭， 也是中世纪各国国王强化王权的法律和历史依据。西方人的扩张性、 在殖民主义时代对其他民族表现出来的霸道行径、个人独裁、军国主义和强权政治， 都可以说是罗马帝国遗传基因的显现。
不过，罗马帝国最重要的政治遗产却不是纯政治的。 它是一套法律和一种宗教。关于基督教，我们在中世纪部分讨论。 这里讨论罗马法。
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