一、西方式专制模式的创立
凯撒死后， 罗马并没有像共和派所希望的那样恢复古老的共和制度，而是陷入了骚乱和内战。公元前４３年， 凯撒派的三位军事统帅安东尼、雷必达和屋大维（凯撒的继子）结成政治同盟， 瓜分政治权力，共同对付共和派。而后他们便率领军队进入罗马， 迫使人民大会通过法律，任命他们为“建设共和国的三头”， 授予他们在五年之内处理国家事务的无限全权，史称“后三头”。
后三头的统治是一种特殊形式的独裁专制。 它是三个独裁者的暂时联盟，披着合法外衣，以军队为其权力基础。 在战胜共和派之后，后三头的联盟开始破裂，他们之间展开了争夺权力的斗争。 公元前３０年，屋大维相继击败两位对手， 成为罗马唯一具有无限权力的统治者。
早在公元前３６年， 屋大维已经获得了保民官的神圣不可侵犯的权力。公元前３０年，这一权力得到重新批准并扩大了。 与其他保民官相比，他的保民官权力被认为是最高的。从公元前２９年起， 他终身享有大元帅（imperator）称号。这是他享有独特大权的标志， 从此这个称号也就有了“皇帝”的含义。现代欧洲一些国家的语言中，“皇帝”一词就是从“imperator”演变而来。公元前２８年，他清洗元老院，使自己名列元老名单之首，成为首席元老（Princeps Senatus）。从公元前４３年到公元前２年，他任执政官１３第二编古代罗马第八章帝国时代——政治的蜕变与法律的昌盛次。在获得了这一切权力之后，公元前２７年１月１３日， 屋大维到元老院发表了长篇演说，表示要放弃一切大权，交出军队和行省， 恢复共和，自己将以普通公民身份退隐林下。狄奥·卡西乌斯：《罗马史》(Dio Cassius,Roman History)，第53卷，第17章，第4节。诚惶诚恐的元老们不接受屋大维放弃权力的建议，把交回给他们的权力重新授予他， 并正式授予他“奥古斯都”（Ａugustus ，意为神圣的、崇高的）称号和其他各种荣誉。通过这种方式，屋大维在恢复共和的名义下确立了独裁统治，彻底埋葬了共和国，开辟了新的帝国时代。
由屋大维开创的罗马帝国延续了5个世纪之久。 从政治制度发展的角度来看， 可分为元首制（普林西比制）时期和君主制（多米那特制）时期两个阶段。前者包括早期帝国（包括朱利亚－克劳狄、弗拉维、安敦尼三个王朝）和3世纪危机时期，后者即晚期帝国时期。 两个阶段的共同特征是以军队和官僚机构为支柱的独裁专制统治， 区别只在于程度和表现形式不同而已。
二、元首制——共和传统与专制需要的妥协
奥古斯都建立的是具有西方特色的专制制度。它出于特殊形势的需要而不是自然形成的。它的臣民是堕落的，也是难以驾驭的，但不是消极懦弱的。它必须从共和传统和人民的同意中为自己寻找权力依据，尽可能通过共和体制的外壳行使专制权力。经过数十年的骚乱、内战以及苏拉和凯撒的独裁之后， 到了屋大维获得统治大权的时候， 人们在心理上对社会震荡已经十分厌倦和恐惧， 这种情绪使他们希望以任何代价换取在一个强有力的统治者保护下的和平。如一位史学家所说：“意大利的人心是完全动荡不安的，这里有一个需要，也只有一个需要，那就是和平”。M.罗斯托采夫：《罗马社会经济史》，商务印书馆，1985年，上册，第51页。但是， 数百年的共和传统和对专制王权的根深蒂固的厌恶仍然顽强地存在着， 它使人们从感情上难以接受一个赤裸裸的独裁政权。帝国初期的一位皇帝曾论定他的臣民，说他们“既不能忍受完全的奴役，又享用不了完全的自由”。塔西佗：《历史》，商务印书馆，1981年，第17页。他说得不错。凯撒因为无视人们的共和感情并予以放肆的践踏， 招致了杀身之祸。屋大维从凯撒的经历中吸取了教训， 挑起了“重建共和国”的旗号。一方面，他顺应形势的需要， 对城邦时代建立的过时的共和制度实行大刀阔斧的实质性改革，建立起适应广大帝国需要的强有力的、统一的和高效率的专制制度； 另一方面，他又尽量不去触动共和的形式，不去刺激人们的共和感情。 他以选举产生的共和国高级官吏的身份总揽一切大权， 以人民授权的合法程序掩盖他以军队为权力基础的实质，通过传统的共和国机构和程序依法行使他的独裁权力。这种制度既不同于原来的共和制，也不同于后来的君主制。 它是隐藏在共和制外衣下面的君主专制。屋大维声称， 他的权力是元老院和人民授予的。他拒绝人们称呼他为“主人”， 而喜欢具有共和精神的头衔“元首”，即“第一公民”（Princeps Civitatis 普林西比）。因此，他所建立的政治制度被称为“元首制”。
元老院是共和国的心脏和灵魂。 奥古斯都（即屋大维）也和苏拉一样，极力恢复元老院的权力和地位，把它作为保存共和制度的象征。为了提高元老院的威信，也为了使元老院成为自己手中驯服的工具， 奥古斯都对元老院进行了多次清洗。 元老的人数由凯撒死后的一千多人减少到六百人。在奥古斯都时代，人民大会虽然名义上仍享有共和时代的大部分权力，但实际上已经徒具形式。 参加人民大会的是那些很驯服的没有任何代表性的罗马城市平民。它只是履行仪式， 通过对高级官吏的任命。奥古斯都执政初期， 还把人民大会当作立法机构加以利用，到了晚年，就把它抛在一边去了。 元老院成了最重要的立法机构。它还有决定战争与和平的权利、最高审判权、财政管理权等。 从理论上说，元首的权力是由元老院授予的，元老院也有权将它收回。虽然这往往流于形式， 但一个依靠军队夺取权力的统治者如果不得到元老院的正式承认，就仍然属于非法的僭位者。
奥古斯都还把行省划分为两部分，一部分归他本人直接管辖， 其余大部分行省由元老院管理。元老们还充任共和时代留下来的高级官职。这些高级官吏也和以往一样定期选举产生，履行各自的职责。 元首只是他们当中的一位，是他们的同僚。
但是， 元老院地位的恢复和加强并没有使它获得早期共和时代的令人敬畏的权威。 奥古斯都实际上享有的至高无上的权威使元老院的权力大部分流于形式。在名义上，奥古斯都没有称王， 甚至也没有接受终身独裁官的职务，但是他却同时担任数种高级官职。 他年复一年地连任执政官，是国家最高和最尊贵的行政首脑。 他是军队的最高统帅，在罗马城外则有同执政官的大权。由于奥古斯都控制了军队， 所以元老院名义上的外交权力事实上便控制在他的手里。 公元前２３年，他宣布放弃执政官的权力，但同年元老院通过决议， 承认奥古斯都的大权为最高大权。不仅军事首脑， 而且元老院所属行省的长官也受其管辖。这样一来，二分行省的制度也成了形式。奥古斯都还是终身保民官， 由于这一职位，他就获得了人身不可侵犯的权利， 主持元老院会议和人民大会的权利，提出高级官吏候选人名单的权利， 监督高级官吏和干预司法行政工作的权利（有权将其他官员采取的措施作废）， 以及在罗马城内和城郊一哩以内帮助每一个公民的权利。 保民官的身份使奥古斯都的权力披上了人民性的外装。奥古斯都还担任监察官职务， 通过监察官的权力，他控制了元老院，干预私人生活和道德。 从公元前１３年起他担任大祭司长职务，从而掌握了宗教权力。
这样，奥古斯都把各种高级官吏的权力集于一身。分别说来， 每一种职权都符合共和的传统，但把这些权力集中于一人之手， 就违背了共和精神。 共和时代精心设计的权力分散在许多高级官吏之中并使之互相制约的制度便被破坏了。从形式上看， 奥古斯都的每项权力都必须以元老院和人民的同意为基础。 人民大会和元老院定期把权力授予他。包括终身保民官的职位，也需要每年重新批准。 但这只是履行手续而已。事实上，奥古斯都所处的地位使他只要愿意， 他就可以取得或保持任何一个职位。选举程序和任期的限制也成了空洞的形式。 奥古斯都事实上享有无限的和终身的独裁权力。
奥古斯都的实际地位源于他对军队的最高统帅权和他本人的巨大威望。自从战胜安东尼后，他成了罗马军队的唯一统帅。 奥古斯都对军队进行了一些改革，他根据自愿报名从帝国各地征募士兵，服役期限延长到２０年。士兵退役后可得到退役金和公民权。 通过奥古斯都的改革， 罗马军队最终完成了与社会分离和向正规的职业军队转变的过程。军人们必须向元首宣誓效忠。 只有奥古斯都才是他们当然的统帅，才能决定他们的升迁黜徙。他们都是奥古斯都的下属， 必须听命于他一人。他们构成元首政权的重要支柱。 奥古斯都还特别建立了一支近卫军，驻扎在罗马城和附近城市（其它正规军驻守在行省），作为元首的私人卫队。他们效忠于元首个人， 有帮助他清除私敌的义务，是元首的直接军事支柱。
奥古斯都由于结束了内战，给罗马带来了长久的和平。 由于他在处理内政外交事务时表现出来的高超的统治艺术和杰出人格， 在罗马各阶层中赢得了巨大威望。人们都觉得，没有奥古斯都， 国家就将失去和平，重新陷入内战。这是专制主义的一个奥秘：它造成一种形势，使它自身成为合理的和不可缺少的。最坏的专制是使人民完全失去自治能力甚至自治的欲望，剥夺任何组织和机构的独立性，从而一旦离开了它，社会就陷于瘫痪或无政府状态。他们争先恐后地把各种权力和荣誉送给他。他除了获得“奥古斯都”称号外， 于公元前２年又获得了“祖国之父”称号。对他的神化和个人崇拜起初在各行省， 后来也在意大利和罗马发展起来。元老院规定， 每４年由执政官和祭司为他的健康向神许愿一次，全体人民则不断以个人或城市名义在各神殿为他的健康献牲祈福。供奉他的祭坛和神庙遍布各地。人们为他塑了许多银像， 他的守护神被许多人供奉。 奥古斯都在他的自述中踌躇满志地说：“余之威信超过一切人。”《圣奥古斯都行述》，载特威兹穆尔：《奥古斯都》，中国社会科学出版社，1988年，第432页。
由于奥古斯都有军队为后盾，有巨大的威望为基础， 所以他在实际上行使着绝对的权力。在一切重大问题上，他的意志都能得到贯彻。元首的行政指令和个人的法规都具有法律的效力。 但他尽量不抛开元老院、人民大会和高级官吏而独断专行， 而是通过这些共和机构的传统程序，把独裁专制掩藏在共和的外衣下面。奥古斯都的伪装甚至迷惑了现代许多史学家，他们坚持认为元首制是君主立宪制或二元制的君主立宪制。
奥古斯都还建立了对元首个人负责的类似内阁的机构。 这个机构起初属元老院的一个委员会，负责为元老院准备日程等事务， 无固定的组织形式，由元老、执政官、 元首直辖行省的总督及其他一些文职官员参加。其中１５名成员是抽签产生的。 后来奥古斯都从自己家庭成员中任命了３个常设顾问，其他２０名一般成员也由他任命。 他们可直接向元首提出建议而不必经过元老院。这样， 它就不再具备为元老院预先准备立法的职能，而变成了元首的顾问班子。 这些人年复一年地供职，领取丰厚的薪饷，发展成为职业官僚。 奥古斯都还建立了元首金库，任命僚友和被释放奴隶掌管。 这是帝国时代庞大的官僚机器的雏形。当时官职分为三类：元老的、骑士的和释放奴隶的。
根据奥古斯都的建议，罗马的行省分为两大类：一类由元老院管辖；一类直属元首。埃及则被视为元首的私人领地。 元首管辖的行省数量不多，但都是战事比较多、驻有大批军队的地区。 元老院行省由卸任的执政官、最高裁判官充任总督，任期一年。 元首直辖行省总督由元首任命，任期没有限制。公元前２３年，奥古斯都获得最高大权后，他也成了元老院行省的最高首脑。行省的分治也变成形式上的了。 元首有权在元老院行省设置代理官、征募军队、征收军税、管理地产。 元首定期过问每一行省事务， 行省官员只有得到元首的赞赏才有可能升迁，所以他们必须执行元首的命令。
奥古斯都采取严厉措施， 消除共和时期行省管理上普遍的贪污腐败和效能低下现象。他对行省财政实行严格监督， 认真选拔行省官吏，对于行省官员发给丰厚的薪金以养廉，鼓励对贪污舞弊的官员进行揭发，经常考核官员的政绩。通过这些措施，行省的管理得到明显的改善。
在奥古斯都时代，罗马已经是一个庞大的世界帝国。 罗马的各行省具有各种各样的体制、法律、生活方式、宗教、习惯和文化传统。 奥古斯都一方面致力于行省罗马化的工作，另一方面对各地区、民族、部落、城市原有的体制、风习则采取比较宽容的态度。 他只要求各行省之间能够和睦相处，为国家提供必要的赋税和军队。 各行省在此前提下保持一定程度的自治和多样化制度， 中央政府在其它方面尽可能尊重当地的传统，不予干涉，不强求划一。这样， 他在这个庞大的帝国内成功地实现了一国多制，使具有不同发展水平、 历史传统的各族人民能够在一个统一的国家里和平共处。
城市则享有比行省更广泛的自治权。在帝制初期，公民权已不再意味着参与中央一级政治事物，但在城市和地方层面上，它仍意味着公民享有自治的权利，组织自己的市议会，行使选举权和被选举权。所以，公民权的扩大意味着城市普遍获得自治权。罗马帝国城市众多。这些城市与中央政府的关系是多种多样的。 那些有自治权的城市都建立了摹仿罗马共和制度的自治机构，包括人民大会、 元老院和选任的执政官等。公元２世纪末起，人民大会消失了，其职权转到元老院。 这些机构负责完成中央政府摊派的税收、征募军队等任务，管理内政， 根据帝国统一的法律发布具体的政令。 各城市都有众多的各种各样的“公会”，它们主要是职业的、生活的和宗教的联盟组织， 但它们在城市政治生活中扮演着积极角色。它们组织人民参加政治生活， 推举和支持某一位候选人，反映民众的利益和要求等。城市自治制度是城邦制度的残余，它减轻了中央政府的行政负担，造成了基层行政单位积极、 活跃和多样化局面，部分地保留了公民的民主生活。
三、元首制的蜕变
奥古斯都所建立的元首制并不是一种定型的政治制度， 它实际上是由共和制向君主制的过渡。但元首制建立标志着专制的倾向已经压倒了共和的因素，这是一个决定性的转折点。一但专制主义取得了优势，它便会按固有的惯性不断强化。直到历史发展产生新的因素才能带来转机。罗马帝国末期，是日尔曼人改变了罗马个人专制不断强化的发展方向。奥古斯都死后，经过二个多世纪的演变，元首制的共和成分逐渐淡化以至消亡，最终过渡到纯粹的君主专制制度。专制制度把人民驯服得越来越顺从、萎靡、懦弱，助长了堕落、阿谀之风。像塔西佗自由精神未泯的知识分子对罗马人民无耻的阿谀和卑鄙的谄媚十分地厌恶。不再见到人民维护自己的政治权利的抗争和对专制权力提出严肃的挑战，只有怀着个人野心的军人们的反叛。而军人反叛的威胁并不是扼制专制倾向，反而刺激着专制权力愈加强化。奥古斯都以后的四个皇帝都靠近卫军压制元老院和人民，但同时又面临着近卫军的威胁。恐惧的幽灵攫住了他们，使他们放纵、残忍，纵使文弱的书生、循规蹈距的官吏，一旦身踞皇位，都变成嗜血的暴君和精神变态的怪物。专制权力对统治者的腐蚀作用在这里表现得十分鲜明。早期帝国先后经历了三个王朝：(１)朱利亚·克劳狄王朝，(２)弗拉维王朝，(３)安敦尼王朝。在此期间，元首权力不断强化，官僚制度不断发展。帝国初期形成了元首的继承制度。奥古斯都没有为元首的继承制定出一套制度。在理论上， 元首的权力来自元老院和人民的授予。 元首的权力也只能随着他的死亡而结束。由前任元首指定继承人的做法与这一原则是相抵触的。 但奥古斯都却为元首的继承制度留下了一个先例。奥古斯都本人没有子嗣， 生前培养他妻子与其前夫所生的提比略为继承人。他过继提比略为养子，使他与自己的女儿结婚，成为自己的女婿。奥古斯都在生前就使提比略获得大元帅、保民官和军事执政官的权力， 并在遗嘱中把他作为主要继承人。因此，奥古斯都死后， 人们自然把提比略视为元首的合法继承人。元老院只是履行一下选举的手续，以完成奥古斯都的遗愿。此后， 元首一般生前在自己的家族中或自己的亲信、部下（一般过继为养子）中挑选继承人，授予保民官、副执政官等职权， 元首死后通过元老院选举继位。但是，军队在元首的选举上有举足轻重的地位。 军队可以否定元老院的任命，也可以自行推举元首，强迫元老院予以承认。早期帝国元首个人的权力不断膨胀，其政治行为越来越专制。奥古斯都的继承人提比略（１４～３７年）原是一位勤勤恳恳的官吏。上台后，他与奥古斯都一样表示尊重共和制度。他拒绝了人民送给他的“国父”的尊号， 拒绝了元老院提出的要求人们宣誓服从他的法令。塔西佗：《编年史》，商务印书馆，1983年，上册，第60页。他声称，他是他奴隶的主人，是他士兵的统帅，而对其他人来说， 他只是元首（即第一公民）。狄奥·卡西乌斯：《罗马史》，第57卷，第8章，第1—2节。〖ＺＷ）〗对于他所做的事情，他愿意被说成是“辛苦的”，而不愿被说成神圣的。但是， 提比略在公元１５年却恢复了有关“大逆法”的诉讼。这使他得到暴君之称。在共和时代，这一法律适用于官吏渎职而玷污了“罗马人民的尊严”的行为，屋大维第一个把这一法律适用于言论和文字。 提比略则以元首的尊严取代了人民的尊严，不仅损害元首尊严的行为， 而且语言、 思想甚至表情都可以被看作侮辱了罗马人民的尊严而受到处以极刑的惩罚。这充分暴露了元首统治的专制本性。尽管在提比略时代， “大逆法”的实行还是有限度的，但它对加强元首的权力仍然起到了重要作用。 后来这项法律被滥用，“凡是不能加上其他罪名的人都可被控以大逆罪”。从提比略始，审判依靠私人告密者的检举，结果制造了无数冤案， 造成人人自危的恐怖气氛。提比略的继承人卡里古拉（３７～４１年）是一个精神不健康的独裁者。他开始把东方式的宫廷礼仪引入罗马宫廷，如俯拜、吻足等。凯撒和奥古斯都死后被元老院尊奉为神， 提比略死时元老院拒绝将他神化。卡里古拉则自比朱庇特， 要求在他活着时人们就要像拜神一样拜他。他还建立了一套严密的宫廷组织，重用释放奴隶为他效劳。 霍莫说，“他的统治是帝国历史上迈向真正的绝对君主制的第一步。”L.霍莫：《罗马政治制度》，第266页。
弗拉维王朝的开创者韦伯芗（６９～７９年）被认为是元首制的第二个奠基者。韦伯芗是在军营中培养出来的元首， 他以“大元帅”为自己的头衔，不想掩盖其政权的军事基础。同时， 他采用凯撒的名字，作为合法性的象征。他大力加强元首的权力， 削弱元老院。迫使元老院通过“全权法”，使他获得了非常广泛的权力。
弗拉维王朝的末代元首图密善（８１～９６年）具有专制帝王的作风。他公开宣布自己为“终身监察官”， 让人们称他为“主人”和“我们的神”。他藐视元老院和高级官吏， 用元首顾问会议把元老院排挤到次要的地位。
作为元首制的支柱，官僚体系不断得到加强。克劳狄（４１～５４年）执政期间，奠定了罗马帝国官僚制度的基础。 这一官僚机构是从元首宫廷的管理机构发展起来的。在克劳狄时代， 元首的私人财产和私人事务的规模已经相当大，为了管理这些事务，设立了四个宫廷办公厅，由秘书长、财务秘书、法务秘书、文牍秘书等官员领导。 这些人都是经过专门训练的精明能干的释放奴隶。由于元首私人事务扩大以及元首权力的加强， 宫廷的办事机构逐渐演变成了元首领导下的国家中央政权机构。它包括三个主要部分：第一，总秘书处。它负责内政、 军事和外交事务，接受元首行省的总督和军事统帅的报告， 发布任命他们的命令，起草对官吏的指示，公布元首的敕令等；第二， 财务部。管理财政；第三，司法部。处理司法事务。 在这些部门供职的是领取薪俸的职业官僚，他们按一定顺序升迁，只对元首负责， 是元首的个人仆从。这个官僚机构建立初期，改善了行省的管理， 对提高行省管理效率，抑制地方官员的任意勒索，结束行省管理的混乱状态， 有一定的积极作用。安敦尼王朝是罗马帝国的黄金时代。 其中在哈德良（１１７～１３８年）统治时期，官僚制度发生了较大变革。
在哈德良统治时期， 未被元老占据的高级官职从被释放奴隶转到骑士手中，一些担任过一定官阶而不具备骑士财产资格的人， 也可以担任骑士职务，获得骑士称号。从这时起，骑士开始蜕变为官吏等级。
哈德良时代， 官僚机构的膨胀导致对官职次序的排列和相应的荣誉称号的产生。在帝国的官僚机构中，地位最高的是近卫军长官， 其地位仅次于元首。其次是财政大臣。各级官吏都有相应的荣誉称号。元老的称号是“最光明的男子”，高级骑士官吏称为“最著名的男子”，中等官阶的官吏称为“最优秀的男子”， 低级的骑士官吏称为“杰出的男子”。
这个时期，元首顾问会议最后形成。 这个机构的雏形产生于奥古斯都时代，哈德良最后把它变成了一个正式的官僚机构。 参加会议的不但有元老，还有骑士和许多法学家。其成员有正式官阶， 领取薪俸。其职权与元老院相似。哪些事情交给它，哪些事情交给元老院，只能由元首决定。元首顾问会议与元老院相比，更少独立性， 是完全仰承元首意旨的驯服工具。 这个时期的官僚体系还不是万能的和无孔不入的。城市自治制度仍然存在。安敦尼王朝时期，城市得到发展，有的学者甚至认为， “所谓‘罗马帝国是城市的联盟’的说法从未像公元2世纪那样接近真实情况”。M.卡里，H.斯卡兰德：《罗马史》，第429页。城市的一般发展方向与公元前２世纪罗马相似。 土地贵族和商业贵族控制了领导权。只要城市管理状况过得去， 罗马统治者一般不多加干预。不过，2世纪时，城市常发生党争和财政危机， 使国家不得不越来越多地干预城市事务，从而削弱了城市的独立自治权利。
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