一、由城邦到世界帝国——共和国自掘坟墓
罗马由共和国向帝国的过渡具有双重内容。首先， 它是狭小的城邦经过不断扩张领土而发展为庞大的世界帝国的过程；其次， 它也是由城邦共和制向帝国的专制独裁政治演变的过程。这两个过程大体上是平行发展的，其中前者是后者的主要原因。
公元前２６４年，布匿战争爆发， 标志着罗马开始了越出意大利边界进行大规模海外征服的时期。经过一系列大规模的征服战争， 到公元前1世纪末，罗马的版图已经囊括从北非到莱茵河、 多瑙河畔，从大西洋到两河流域的广大地区，地中海成了它的内湖。 在这片政治地理十分复杂的广袤的土地上，分布着众多不同种族、文化、 宗教和政治制度的区域、部落、城市和王国。 它们是被罗马的武力统一到一个政治共同体中来的， 相互之间并没有足以使它们成为统一国家的经济、文化和种族上的紧密联系。 当罗马的势力范围仅限于意大利的时候，其城邦结构还没有发生重大变化。 因为罗马并没有把意大利变成真正统一的国家， 它与意大利其它部落和国家的关系强于盟主与盟邦的关系，弱于集权国家的内部关系。但是，罗马对意大利以外的地区却采取了另一种政 策， 这些地区大部分变成了受罗马直接管辖的行省。罗马不是他们的盟主，而是他们的首都。 除了领土扩张外， 罗马的公民权也开始扩散。同盟战争（公元前90～前88年）后，意大利人被普遍授予公民权。后来在凯撒执政期间， 一些行省城市也获得了公民权和拉丁权。大批的外邦人涌入罗马， 而罗马的公民则由于驻防、征战、在行省分配到土地等原因而迁居行省。具有共和精神的罗马公民被淹没在没有共 和传统的广大臣民的海洋中。 征服者实际上成了被征服者。罗马封闭的城邦结构也被打破了，它与广大的世界帝国融合起来， 由一个自给自足的城邦变成了帝国的政治中心。
随着城邦向帝国的过渡， 以城邦结构为基础的共和制度也变成过时的东西了。 地域意义上的帝国过份庞杂的内容必然突破狭小城邦的政治外壳，要求政治上的帝制与之相适应。 而建立帝制的条件由罗马共和国的扩张给准备好了。
二、公民集团的瓦解与共和精神的衰颓
大规模的征服战争给罗马社会带来一系列深刻的社会变革。 这些变革瓦解了共和制度的基础，为建立帝制准备了前提。
罗马从被征服地区掠夺的土地大部分被贵族富豪占有， 小农因长期服军役、行省廉价粮食输入、 廉价的奴隶劳动的广泛使用等原因而纷纷破产。从而形成一个广大的无产阶级集团。 公元前１３３年发生的格拉古改革，试图对大地产加以限制， 通过把土地分给贫民的措施恢复小农经济。改革最终由于贵族的反抗而流产了。 尽管它取得一些有限的效果，但终未能挽回小农破产的趋势。
小农大批的破产摧毁了城邦的根基。在城邦制度下， 公民的身份与土地所有者、军人的身份是结合在一起的。 小土地所有者的破产瓦解了城邦的公民兵制度。为了保证战争中的兵源，公元前２世纪末，执政官马略实行军事改革。他把传统的征兵制改为募兵制， 通过这种方法，他把原来一般不服兵役的无产者、 意大利境外的同盟者和行省居民招募到军队中来，从而改变了军队的成份。士兵入伍后须服役１６年，服役期间由国家供养，发给薪饷和武装，退役后分给土地。 这样，城邦时代临时召集的公民兵就被职业的雇佣军所代替了。 这些军队形成特殊的利益集团，他们为了薪饷和战争掠夺而打仗， 为那些发给他们薪饷，使他们得到卤获物的统帅卖命效劳。共和国末期， 这些军队成了具有野心的军事将领夺取政权，实行独裁统治的工具。 他们左右政局，共和国成了他们的玩物。“人民”在他们的刀剑面前哑然无声。
小农大批破产造成了庞大的无产阶级群众，他们麇集在罗马城中，以国家的救济为生。在凯撒实行削减措施之前， 领国家救济粮的人数高达３０多万人。但是，这些寄生者却有公民权， 他们与大批被释放奴隶一起，构成了人民大会中的主体和最活跃的分子。 特威兹穆尔指出：“在人民大会上投票的人们乃是各个种族的大杂烩。 人们估计其中大约百分之九十是外国人，而且其中大多数又是出身东方种族的。 比较贫苦的公民只是不同程度的寄生虫，他们依靠国家来养活， 还能观看各种表演。这样他们就成了煽动分子求之不得的最好对象。 ”特威兹穆尔：《奥古斯都》，中国社会科学出版社，1988年，第21—22页。〖Ｚ Ｗ）〗这些被释放奴隶和无产者往往投靠某一显贵人物门下， 接受其施舍。在政治上便成为显贵的仆从。他们投他的票，充当他的打手， 为他的政治目的服务。 他们在人民大会上的丑恶表演表明共和国的“民主”已经完全蜕化了。
在罗马向外扩张过程中形成了一个新的阶层，即骑士。 骑士原指军队中的骑兵，由最富有的人构成，公元前３世纪后半叶起， 骑士开始成为一个新的社会等级。公元前２１８年， 罗马法律规定禁止元老经商，从而使骑士与元老贵族分别形成了特殊的社会集团。 骑士是仅次于元老阶层的富豪，他们主要经营商业、金融、高利贷、 包收各行省赋税和承包公共工程等。这些骑士财力雄厚， 但没有相应的政治权力。他们与下层平民和无产者一起构成所谓“新民主派”。 这些金融贵族和暴发户也把唯利是图、营私舞弊带到罗马的政治生活之中。
上述社会变化反映在罗马人的精神面貌上， 就是公民公共道德的堕落。无论在贵族共和派还是“新民主派”那里， 城邦时代淳朴的社会风尚、爱国主义 热情及自我牺牲精神都已经不见了。 正如孟德斯鸠所指出的：“一个居民分散开来的城市再也不能形成一个统一的整体； 而且既然人们不过是由于一个特殊的法律上的规定才成为罗马公民的，人们便不再有同样的高级官吏， 同样的城墙、同样的神、同样的庙宇、同样的坟墓， 因此人们就不再用和先前相同的眼光看待罗马，人们也不再像以前那样地爱自己的祖国， 对罗马的依赖之情也不复存在了。”孟德斯鸠：《罗马盛衰原因论》，第50页。〖 ＺＷ）〗取而代之的是个人的贪欲、 野心和对党派私利的追求。长年不断的战争也铸造了罗马公民粗鄙、 残忍和不宽容的性格。所以，公共政治生活中私欲和强权取代了美德、 原则和正义。官职成了个人野心追求的对象，选票可以为金钱而出卖，人民大会成了党派倾轧的场所。党派斗争动辄兵戎相见， 罗马城和人民大会、元老院集会的地方一次又一次变成屠场。
三、苏拉的恐怖政治——对共和国的致命一击
公元前８８年，罗马为选派指挥东方战争的统帅而发生了斗争。 元老贵族推举苏拉，而骑士、 意大利的新公民、他们在同盟战争后获得公民权，但仅分配在８个部落里， 所以他们实际影响与总人数不成比例。城市平民和马略的老兵（这些人构成民主派）则拥戴马略。 苏拉抽签中选后，民主派发动了骚乱， 通过人民大会撤消了对苏拉的任命，把东方战争的指挥权交给马略。苏拉闻讯后， 带领军队攻入罗马城，把马略及其支持者宣布为“人民公敌”，大肆进行捕杀。他依靠军事力量建立起恐怖统治， 迫使元老院和人民大会对政治制度进行改革。
苏拉增加元老院的人数并加强它的权力。为此， 他从自己的亲信中增选３００人进入元老院。规定任何议案非经元老院讨论， 不能提交人民大会。通过这个措施，平民保民官的创制权就被取消了。 他还取消人民大会的部落表决制度，改由按百人队为单位表决， 以使富人能够控制人民大会。
古罗马的史学家阿庇安在总结这次事件的意义时指出：“这样， 群众的骚乱由争论和斗争发展为谋杀，由谋杀发展为公开的战争， 现在是第一支由它自己公民组成的军队把罗马当作敌国侵入了。 从此以后，群众的骚动只用武力来解决了。罗马城常常被进攻， 城下常发生战斗，战争带来了其他的灾难。从此以后，廉耻心或法律、 制度或国家对于暴行都失去了约束力。”阿庇安：《罗马史》，下卷，商务印书馆，1976年 ，第51—52页。
苏拉率军东征期间，马略派又重掌政权， 对苏拉派实行残酷的报复。同时，废除了苏拉的政治改革， 并把意大利的新公民平均分配到３５个部落中。公元前８３年，苏拉结束东征后率军返回意大利， 在打败民主派后，以征服者的姿态进入罗马， 对民主派实行空前规模的血腥屠杀。在一片恐怖的气氛中建立了独裁统治， 并实行一系列“宪政改革”。
公元前８１年，苏拉迫使人民大会通过法令， 恢复已经废弃１２０多年的独裁官职务，并且不规定他的任职期限， 直到恢复了意大利和罗马的秩序为止。这个职位当然地落在苏拉头上。 通过这种人民授权的方式，苏拉的独裁统治披上了一层合法的外衣。 但是所谓人民的授权只是表面形式，苏拉的专制实际上是以职业军队的力量为基础。与以往共和国的独裁官不同， 苏拉的独裁在时间上和职权范围上都是无限的。为了保留共和国的外壳， 苏拉仍然要人民大会每年选举高级官吏、表决法律， 但苏拉位于所有高级官吏和人民大会之上。他集立法、行政、司法、财政、军事大权于一身， 有权修改法律、处死任何公民、没收任何人的财产。 他实际上已经否定了共和国的基本原则，成为无冕之王。 正如阿庇安所说：“苏拉成为事实上的国王，或僭主，不是由选举的办法，而是以暴力维护他的权势。”阿庇安：《罗马史》，第1章，第95节。
苏拉的宪政改革旨在恢复和加强贵族的统治地位， 削弱平民的权力。他恢复了元老院一切原有的权利和特权。 为了充实在内战中元气大伤的元老院，他选出３００个骑士出身的人为元老， 每个元老都由部落投票的形式产生。马略派把意大利新公民平均分配到３５个部落的做法保留下来了，但人民大会已经成了驯服的表决机器。
苏拉还改革了官吏的升迁办法。 他规定任何人必须在担任了大法官之后才能担 任执政官，而在担任大法官之前， 必须担任过财务官。他又恢复了一条公元前３４２年的法律， 规定任何人必须隔十年之后才能担任同样的官职。
官吏的职权和人数也作了变更，大法官名额增加到８人， 财务官增加到２０人，以应付国家行政机构日益增加的事务。 苏拉剥夺了保民官的大部分权力， 规定保民官只能在元老院预先同意的情况下依立法和审判的程序来行动。他们保留了提出“异议”的权利， 但如果进行“不适当的干预”就要被罚款。 担任过保民官的人禁止再出任其他高级官职。监察官补充元老的权力被取消， 其经济上的职权转交执政官。这样，监察官的职位实际上被取消了。
此外，苏拉还取消了向城市贫民分配粮食的制度。同时却给他的１２万老兵分配了土地，从被处死者的奴隶中释放了一万多人，给予公民权，并将自己的姓赐给他们，以此培植私党。这批老兵和被释放奴隶成了苏拉政权的支柱。
公元前７９年，苏拉在人民大会上突然宣布，交卸独裁官职权。此后，他回到乡下度日，次年死去。
苏拉独裁是贵族寡头势力对民主派的胜利。 它的目的在于恢复社会秩序，恢复贵族寡头占优势的共和国。但是， 苏拉以军队的强权战胜公民的意志，使军队成为国家事务的主宰， 以残暴的手段进行政治斗争，在共和外 形下实行个人无限制的专制独裁，架空人民大会和元老院等民主机构， 把高级长官变成向独裁者负责的仆从。这一切，实际上已经毁灭了共和制的基本精神， 是对共和国的第一次致命打击，为继起的军事独裁开辟了先例。
四、凯撒的独裁统治——共和国的末日
苏拉死后，民主派的力量复苏，向苏拉建立的体制发起了挑战。 因战功而获得权势的军事统帅克拉苏和庞培成为左右政局的人物。 他们原为苏拉部将，现在转向民主派。公元前７０年， 他们当选为执政官，在执政官任期内，他们取消了对保民官权力的一切限制， 恢复了监察官职务，从元老院中把苏拉的亲信清洗出去。
约在公元前６０年，克拉苏、 庞培与新崛起的民主派首领凯撒结成秘密的政治同盟，建立了“三头”统治。他们瓜分权力， 互相支持，共同反对元老贵族。公元前5３年，克拉苏在东方战场上阵亡。此后凯撒与庞培的联盟破裂。 凯撒因征服高卢的显赫战功而获得很高声望，也通过这场战争控制了一支庞大的军队。 元老院出于对凯撒独裁野心的恐惧而与庞培结盟。公元前４９年，凯撒率军进攻罗马， 次年打败庞培。公元前４５年，他消灭了一切敌对力量， 结束了内战，成了罗马世界的唯一主宰。
凯撒在结束内战回到罗马之后， “人们对他的尊敬和畏惧是空前的。”阿庇安：《罗马史》，下卷，第189页。他们毫无限制地把各 种官衔、权力和荣誉加到他的头上。 他被任命为终身独裁官，还兼任执政官、终身保民官、监察官、 大祭司长和终身大元帅等要职，把共和国原本分散的职务集中于一人身上。通过共和国的这些头 衔，他总揽政治、 经济、司法、军事和宗教大权于一身。共和国的元老院、 人民大会和高级官职形式上仍然存在， 但都要听命于凯撒。高级官员就职时必须宣誓不反对凯撒的任何命令。凯撒蔑视元老院， 干脆自己以元老院名义作出决定，他想到哪个元老，就用哪个元老的名字来签署这种决定。 凯撒还被授予“祖国之父”的尊号。国家为他设立了节日和赛会， 他的塑像竖立在神庙和公共场合， 祭司们每五年要为他的安全举行公开的祝福。在已经获得了帝王的一切实际权力和地位之后， 凯撒的野心并没有满足，他竟然觊觎王位，只是因为被刺身亡而未得逞。
凯撒统治期间，对罗马的政治制度进行了一些改革。
凯撒削弱元老院的地位，使它变成了附属于他的咨议机构。 他把元老的数目增加到９００人，选拔大量非元老贵族出身的军官、 被释放的奴隶等进入元老院，这些人有的出身于行省。通过这一改革， 元老院所代表的地域和社会阶层都扩大了。与元老院人数增加相适应， 高级官吏的人数也增加了。大法官增加到１６人， 财务官增加到４０人，营造官增加到６人，这些官员都是凯撒“推荐”的。事实上， 这是建立官僚行政机构的初步行动。
凯撒还改革了行省的管理制度。他致力于缩小罗马与行省的差距，使行省罗马化。为此目的， 他在行省为自己的老兵建立了许多公民殖民地， 把公民权和拉丁权大规模授予行省人民。他颁布并真正施行了严惩贪污枉法的行省官员的法令，剥夺了行省总督的军权， 使之仅保留受到凯撒监督的司法和民政权。各行省的城市自治权得到提高。
凯撒独裁与苏拉独裁的性质和目的不同。苏拉代表贵族派， 力图恢复贵族共和国制度，而凯撒属于民主派， 目的在于摧毁贵族寡头的共和国，建立专制帝国。在共和国末期，维护传统共和原则的是贵族，而民主派的胜利就意味着民主派首领的独裁和共和原则的破坏。 通过凯撒的独裁统治和政治改革，一个专制帝国的粗略轮廓已经形成了。 公元前４４年，贵族共和派策划政变，杀死凯撒， 这个帝国的建筑没有来得及完成。
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