由“从来未有之奇案”说起嘉庆年间查赈的李毓昌被害案件的发生，令嘉庆帝愤怒地说这是“从来未有之奇”的怪事（赵翼（《檐曝杂记》卷六《冒赈大案》）。事情是这样的：嘉庆十三年（1808）江苏北部大水，嘉庆帝发帑金赈济饥民，山阳县令王伸汉冒开饥户，领赈银入私囊。受上司委派到山阳查赈的试用知县李毓昌，发现王伸汉的贪污罪行，行将上告，王伸汉请出淮安知府王毂说情，遭到拒绝，又提出与李毓昌分赃，阻止他告发，李毓昌是新进士，廉洁自励，坚不应承。在他离开山阳的前夕，王伸汉指使家奴与李毓昌的长随合谋，毒死李毓昌，并以自缢身亡报案，王毂伙同掩饰。后经李毓昌叔父李泰清发现疑窦，赴京控告，于是真相大白，嘉庆帝下令将王伸汉立斩，王毂立绞，害人的家奴、长随极刑，两江总督铁保夺职遣戍，江苏巡抚汪日章撤职，并作《悯忠诗》褒扬李毓昌。此案中的王毂不惜性命地替王伸汉掩护，乃因得了他2000两银子的贿赂。与山阳案同时，在直隶宝坻县发生同样事件，知县向东路同知归恩燕行贿3000两纹银（《清史稿·仁宗本纪》）。李毓昌的被害在于他的清廉，受委查事，在别的官员是捞钱的大好机会，他却因不要钱而丧生。看来当时的官场形势是要钱是常规，不要钱是越轨，李毓昌的死就不是偶然的了。昭槤在《啸亭杂录》卷八《李毓昌》条里说“查核故事，凡委员往，漫不省察，惟收其陋规而已”，讲的就是这种情形，可怕的也正在这里：大家并不顾公事，所重视的是陋规，也即按不成文的规矩收受好处费。陋规是不合法的惯例，但是众人习以为常了，几乎成为合法的东西了。李毓昌的死也可以说是不依陋规办事而遭受的杀身之祸，事情的严重性恰恰就在这里。陋规的盛行，标示着吏治的严重败坏。山阳、宝坻的事件，不过是嘉庆朝吏治清浊的测量器，表明官场的龌龊不堪。
官僚内部的陋规
道光帝继位之初，接受军机大臣英和的建议，试图清理陋规，整顿吏治，遭到朝内外的反对而作罢。于是陋规和腐败的吏治沿着嘉庆朝的轨道走下去，问题越发严重了。举人张际亮在道光十六年（1836）说：
今之外吏，贪以銛民之脂膏，酷以乾天下愤怒，舞文弄法以欺朝廷之耳目，虽痛哭流涕言之，不能尽其情状。（《张亨甫全集》卷三）
咸丰帝登基四个月，说前朝“登进冒滥，流品猥杂，……闾阎之膏血，以致政治堕坏，民生穷蹙”（《清文宗实录》卷九）。他们概括了道光朝吏治败坏的状况及其严重性。据笔者考察，道光时期吏治的问题，突出的表现，是变官吏贪污为合法的陋规的流行，其间有两种情形，一是实行在官吏内部的，二是官民之间赋役征收中的。
在官僚内部，下级对上司，地方官对京官，两个有业务联系的衙门之间，为了办事，都要送礼，但什么时候送，送多少，谁给谁送，经过多年实践，形成定规，并有专门的名词反映出来。
节寿礼。岁时节日和上司家庆日，僚属为其送礼。张集馨在《道咸宦海见闻录》里讲陕西粮道向上司和有关衙门官员送礼定规为：给西安将军三节两寿礼，每次银800两，表礼、水礼八色，门包40两；八旗都统二人，每人每节银200两，水礼四色；陕西巡抚，四季致送，每季银1300两，节寿送表礼、水礼、门包杂费；陕西总督，三节致送，每节银1000两，表礼、水礼八色及门包杂费。高级衙门的师爷节寿礼亦有规定，所谓“抚、藩、臬幕友一年节寿陋规，俱由首县摊派各州县书吏册费，藩司用印札代为催取”（《清宣宗实录》卷三二九）。在中央衙门，书吏给司官送“年终规礼”。
程仪。招待过境官员，如在浙江，“凡上司委员到县，各县须送程仪”，候补官因为没有职务可以捞取油水，若被派为委员到县，更要多送（段光清《镜湖自撰年谱》）。卯规。州县官上任点卯，六房书役先送钱财，表示确定隶属关系，求得主官的欢心。
别敬。地方官奉派出京，或到中央述职，离京时，要给有关官员送礼，有师生关系的门生还要向老师、同年馈赠，名之为“别敬”。张集馨几次赴新任，所用别敬，据《道咸宦海见闻录》的资料制成下表：
时间就任官职别敬银数目（万两）赠送范围
1845陕西粮道1.7军机大臣、军机章
1847四川按察使1.5京、六部尚书、都御
1849贵州布政使1.1史、侍郎、大九卿、同
1850河南布政使1.2～1.3乡、同年、世好
炭敬、冰敬。炭敬，是冬季地方官给京中大臣的孝敬礼；冰敬，则是为消暑而送的礼。冯桂芬说：“大小京官，莫不仰给于外官之别敬、炭敬、冰敬。”（冯桂芬《校邠庐抗议》卷上）原来京官靠地方官的孝敬作补贴，因而别敬、炭敬、冰敬成为不可缺少的规例。
秋审部费。各省每年必有案件呈报，为此给刑部送辛苦费，四川按察司向例每年送600两银子，刑部人员才在五六月间派人把秋审奏折的底稿送到四川，以便川臬做准备，应付部驳和皇帝的查问。
晋升部费。州县官晋升，径直赴任的，照理由吏部发出正式通知即可。但吏部若不见该员的孝敬，不给发文，以示拿捏。
门生礼。清代官场盛行拜师风习，考官、学官广收门生。有的毫无师生关系，如州县官与府道官，府道与督抚，以至京察定为一等，大计评为卓异的人，对堂官、上司表示感恩，结为师生关系，在拜师时送礼，“甚至节寿厚其馈送”（《清宣宗实录》卷三一八、卷二一九）。门生礼实际上超出师生范围，成为官场陋规的一种。
修船陋规。水师所用战船的修理，归文官负责，由武官验收，武官验收时横加挑剔，“索行陋规，有加无已”（《黄爵滋奏
疏·查验战船草率筹议赶紧修造疏》）。官吏在银粮征收过程中，在贮存库房和动用时，进行侵蚀贪占，情形复杂，也形成名目繁多的规例。
“放炮”。州县官将要离任，提前征收田赋，办法是减收税额，因而民间踊跃交纳，大县可以收到万两银子，或五六千两，这个赋税落入私囊，接替官员替他赔偿。“太平炮”。地方官并不去任，但放出离任的风声，减额收税，也能达到提前得到钱银使用的目的。“倒炮”。新官上任，为得钱使用，提前催征钱粮。
税收中的陋规
官吏向税民巧取豪夺，在征额之外，多事勒索，名目同样繁多。
浮收。给事中安诗说：“州县征收，任意取盈。”（《清宣宗实录》卷四三八）陕西粮道一年浮收所得约6万两银子。山东堂邑生员许守宗控告县官浮收，被巡抚衙门迫害自杀身亡，按察使童槐派历城知县诱使尸子许哲受贿息和。
勒折。地方官征收赋税时，在银与钱价格兑换上做手脚，多收钱文。浙江乌程岁征丁银11万6千余两，折收制钱，市场上每银一两合制钱1200～1300文，征收时却要求每一两银子的税交纳2400～2500文，多收整整一倍（《清宣宗实录》卷二一六）。
漕规。有漕粮地区，百姓在正额钱粮外，再交纳耗米和运费，粮道、运官、漕丁皆有漕规费用。浙江海盐县漕粮，定额一石的民户，实际要交两石以上（《镜湖自撰年谱》）。
签子钱。民间向官府递交词呈，衙役得到费用才会接收。安徽阜阳县的门房、签押房，每收一呈文要制钱4500文，称为“签子钱”，有的还加倍索取，叫“双签子”（《清宣宗实录》卷一四八）。
富户节礼。山西商人富有，向本地父母官作特别孝敬：“每年有交官陋规银两，按节按季呈送，为数动逾巨万。”（《清宣宗实录》卷二七一）
以上诸例是通行于官民间的陋规，可谓是陋规中大端。其他如总督的盘库礼，在其境内的税关的规礼，各衙门所受的茶盐等商人的规礼尚未举出，陋规真是多得惊人。
这种种陋规中金钱财物的交往，是大官吞噬小官赃物，官吏压榨百姓血汗，是官僚在俸禄、赋役之外的贪婪追求。还需指出，下级对上司的敬奉，它的来源是正额赋役外的横征暴敛，所以对税民的敲榨勒索，是维护这些陋规的前提。陋规，不是法定的，但形成了规范，为人们所接受，是不成文的规则。它是既成事实，送礼者，受礼者，敲骨吸髓者，行之合法，受之当然，心安得，不送、不受，就是傻子，就会产生李毓昌现象。陋规是吏治败坏的内容，也是它的标志。
捐纳与官僚队伍
吏治败坏的另一个内容和表现，是大开捐例，滥用非人，官吏队伍庞大。
捐纳。道光初年停开捐纳，其后屡次开办捐纳事例。政府要钱用，就卖官，买官者则大肆贪赃枉法。道光中安徽举人朱凤鸣上书，指出用捐班等于是专用小人，他们最会作伪，对上司“逢迎必工，贿赂必厚，交结必广，趋避必熟；上司必爱悦，吏部必护持”（《校邠庐抗议》卷上）。
署事。旧官去任，新官未到，封疆大吏临时派人代理其职务，派什么人，本有定规：在新分来的即用官或候补官中按年资排定，可是督抚往往打乱常规，把吏部分发的即用官扣留在省城，改派与自己关系密切的人去署理。署事不记考成，可以放心大胆地搜刮民财，故而“署事如打劫”，其政事的败坏，自不必言了。
调署。让实职府州县官离开任所，到别的府州县署事，使其以苦缺署肥缺。这是疆吏向属员示恩和索贿的手段，经常使用，如“四川官多署任”，1847年川督琦善说：“文员调署纷繁，不惟易存五日京兆之心，即书吏亦呼应不灵。”（《清史列传》卷四十《琦善传》）说明了调署的频繁和弊病之所在。
买缺卖缺。地方上好的缺分，有人愿意花钱去买，有人则乐于得钱出让，他的上司和说合人也从中渔利。1838年山西太原知府王有壬署理河东道，朔平知府张集馨署理太原府，次年春天王要回任之时，年已70，候补令严于镐等劝张出资接替其任，请其告老，王提出要张用7000两银子为其弥补亏空，晋抚和藩司均同意这个办法（《道咸宦海见闻录》）。
胥役众多。未入流的官员，府厅州县的各种吏役多得惊人。1821年吏部报告，在部候选未入流的佐杂“人数过多”，要求不要再往各省分发了；1827年直隶一省裁汰吏役23900人，道光帝说：“直隶如此，他省谅亦不免。”（《清宣宗实录》卷一二四）确实如此，在四川，大的州县有蠹吏一千余人，小的也有数百人、百余人（《清宣宗实录》卷二六○）。1837年段光清说，知县下乡验尸，带着仵作、刑书、门印、签押、小使、六房、三班，以及本官仪卫、皂隶、马仆、轿夫一同前往，多达一百多人（《镜湖自撰年谱》）。一县如此，全国的吏役该是多么庞大的队伍。
幕宾。1822年御史陶廷杰上疏要求严禁幕友舞弊，指出“督府两司之幕友盘踞上游，为害益巨，换官不换幕，官生幕熟，百弊丛生”，州县之幕客上下结党，挟制本官（《清宣宗实录》卷二五二）。1833年胡怀符充任南昌府幕宾，与各地幕友串通一气，人称“四大寇”、“二十八喽罗”（《清宣宗实录》卷二三二）。
官亲家人。官员的家属与仆人，代表本官参与政务，甚或违背本官的意愿与幕友、吏胥结交，从中捞取油水。川督鄂山署内，有门丁杨姓、幕友两个杨姓，三人朋比为奸，又有仆妇马氏参与其事，人们把他们的作弊称作“三杨开泰，一马腾空”（《清宣宗实录》卷二五二）。
捐纳和科甲是清代用人的两大门类，捐纳是任官制度的重要内容，署事、调署、幕友、买缺卖缺可以视作为执行人事制度的细则，是制度的补充。
道光朝这种制度及细则的通行，本身表明吏治的败坏。捐纳者搞贪污，又善于巴结上司，主官利用调署等作手段收受贿赂，所以捐纳、调署、署事、幕友都是制度的弊病，这就是吏治不清的严重性之所在。这种制度造成工于结纳和营求私利的官员秉政，他们不祸国殃民才是怪事呢！
亏空及其弥补之法
吏治败坏还表现在亏空钱银及弥补办法上。钱粮是清朝的正赋，是政府的命脉所在，从中央户部到各省、府、厅、州、县的主官都以收税为主要职责，这同时也就是他们为己敛财的条件。
亏空。贪官将征收的钱粮不全部交库，一部分纳入私囊，或者像前述“放炮”、“倒炮”那样，为本身早得税银而少征，造成钱粮的亏空。道光一朝亏空问题严重，1839年给事中况澄指出“外省州县亏空过多”，要求道光帝下令“核实参办”（《清宣宗录》卷三二五）。1850年春天赵光奏陈时务四条，其中之一是“亏空累积”，刚即位的咸丰帝承认他说的“切中时弊”（《清文宗实录》卷六）。1846～1849年两淮盐政应交盐税银183万两，交不出来，经过批准，允许在1849年先交30万两，仍然没有库存可交（《清文宗实录》卷八）。官吏亏损，还不如实上报，等到中央调用，又无银两上交，因此给事中安诗说“虚报库存，动拨则无实贮，各省亏空，大率类是”（《清宣宗实录》卷四三八）。
勒接。官员有了亏空，在其卸任时，本来无法交待，但是接任者为了能得实缺，往往愿意承受他的亏空，答应代为赔偿，以便上任，至于以后是否能赔补就不管了。有的人不愿接受亏空，拒绝给前任出结，这时上司就会出面，强迫新任接受，以免暴露出去，成为他的政绩污点。1822年御史陶廷杰请求道光帝饬禁“大吏毋许勒接亏空”（《清宣宗实录》卷四十四），可见勒接亏空具有普遍性。据揭发，河南永城令沈玉墀接受前任的亏欠银3万两，到任一年多，己身又亏空3万两，前后计达6万两（《清宣宗实录》卷二三五）。
流摊。一个官员的亏空被揭发或并未揭发，其本人赔补一部分，其他的，由其继任者、同僚、上司各任多少，代为赔偿，以弭端。分摊到各官名下的数目，只是名义上的，并不一定真正代其交纳。亏空是贪占和挪用公款，比前勒索民财，在性质上还要严重，可是官员就不怕惩罚，竞相违犯，说明吏治腐败的程度是多么深重。
贪官污吏，历朝历代皆有，道光朝也有这种现象似不足为怪，但严重的是它的方法，即对前代已经形成的搜刮民脂民膏、侵蚀钱粮、滥用官吏的各种陋规和弥补办法，使用得更加普遍和频繁，而这些陋规、办法，不仅保障贪污的实现，更掩护这种丑行，使它成为合法的、无罪的，因而得以继续下去。
无可救药的吏治
陋规的盛行，吏治的腐败，道光帝登基之初就想改变这种现实，英和建议清查陋规，他立即接受，发布上谕，指出：“箕敛溢取之风，日甚一日，而闾阎之盖藏，概耗于官司之削，民生困敝，职此之由。”清查的方针是，将所有的陋规查明，该保存的留下，该取缔的消除（《清宣宗实录》卷四）。道光帝实际是想效法他的曾祖父雍正帝耗羡归公的办法，承认一部分陋规，取消另一部分陋规，控制其发展。上谕发出不久，遭到中外官僚的反对，吏部尚书汤金钊等上书要求停止清理，所持理由不外三条：一是怕陋规因此而增多，因为承认一部分陋规是合法的，官吏胆子更大，“势必明目张胆，多求于例外，虽有严旨，不能禁矣！”（《清史稿·汤金钊传》）二是清查中滋扰百姓，扩大清理对象，把零星小户，如舟车户的陋规也进行登记，搅得民间不安宁（《清宣宗实录》卷十）。三是肯定该留的陋规，名声不好听，广东巡抚康绍镛上疏说，将陋规名目“逐款胪列，上渎圣听，于
体制似亦未协”（《庸闲斋笔记》卷四）。清查如果实行得好，并有其他的澄清吏治措施相配合，会有好效果，如若公开承认一部分陋规，于政权形象不利。道光帝于是决定顾名不顾实，罢免英和军机大臣职务，下命停止清查。但是对存在的严重问题，他没有办法解决，只是说了一通空话：“各大吏正己率属，奖廉黜贪，如有苛取病民之事，立加黜革厘正，斯吏治澄清，民生日臻饶裕矣。”（《清宣宗实录》卷十）
谚云“新官上任三把火”，皇帝继位亦有所谓励精图治的初政，道光帝整饬陋规是为初政之一，然而它流产了，预示道光朝政治不会有起色，陋规将越来越严重，吏治一发不可收拾，道光朝的社会现实正是这个样子。
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