在处理清政府与列强关系的策略思想方面，张之洞经历了由“远交近攻，以夷制夷”到”利用均势，羁縻牵制”的转变过程。大致说来，从他七十年代末跻身“清流”，参预改订《中俄条约》，到光绪二十四年（1898 年）中德《胶澳租界条约》签订，其外交思想的重心不脱林则徐、魏源“以夷制夷”之故道。义和团运动及“八国联军”侵华以后，张之洞鉴于清廷地位进一步衰落，“制夷”已不现实，列强争夺在华利益进一步加剧，转而倾向接受美国“开门通商，利益均沾”的主张，其目的在利用均势，行“羁縻”之术，以维护脆弱已极的国家独立地位、领土完整及主权。相对而言，张之洞前期外交策略思想较为积极主动，但迫于内外形势，行之不果，不得已退而求其次，以消极被动的力量←益“平衡”策略求得局面的维持。手法迥异，但宗旨一脉相承，即利用列强矛盾，力挽主权尊严。
“以夷制夷”是中原王朝自古以来应对周边诸族的贯用策略。近代以降，西方殖民主义东侵，对于中国人来说，“夷”已不是指周边少数民族，而是指西方殖民者。在近代中国，提出“以夷制夷”的外交政策以抗御西入侵略，首倡者为林则徐。十九世纪三、四十年代，当西方列强的经济渗透日甚一日之时，朝廷上下“封关禁海”之论甚嚣尘上。惟独林则徐以开放眼光和主动精神，认为“不分良莠”一概禁绝与列强往来，并非万全之策。既要与外通商，又要防止失利丧权，“此中控驭之法，似可以夷制夷使其相间相睽”，“以彼此之离心各输忱而内向。”林则徐的本意在利用矛盾，掌握主动，这当然不错。可惜“以夷制夷”的前提是自己要有足够的实力，否则不惟谈不上制夷，将反而为夷所制。如果说在林则徐的时代，“天朝上国”虽然内囊已尽上来，而架子还不曾完全倒塌，因而“以夷制夷”还有可能的话，那么到了七、八十年代洋务派主持清廷外交时，“以夷制夷”策略便更多地只是体现出在大厦将倾之际振衰起颓以挽国势的良苦用心，而实际上却很难行得通了。
张之洞早期的外交策略思想与李鸿章并无二致，也主张“以夷制夷”。他引用经传所谓“度德量力”，史策所载“远交近攻”来论证外交“须审邻国之治乱强弱，于我之远近缓急，分别应之。固无一律用武之道，亦无一概示弱之理。”所不同的是，李鸿章是企图联俄以制日，张之洞却力主联英、日以制俄。甲午战后，李鸿章于光绪二十二年（1896 年）出访俄国，临行之前宣称“联络西洋，牵制东洋，是此行要策”。其得意之作是以租借军港、出让修路权、开矿权以换取俄、德、法“三国干涉还辽”，迫使日本退出甲午战后从中国割占的辽东半岛。张之洞的联英、日以制俄外交构想，有其理论上的依据，这便是他对于“陆权”“海权”国家的区分。
张之洞认为，中、俄同为以农为生的“陆权”国家，而英、日则为以商为生的“海权”国家。陆权国家之间矛盾不可调和，而陆权国家与海权国家之间并不存在根本利害冲突。另一面，日与俄相比，日弱俄强。李鸿章认为“多让于倭，而倭不能助我以拒俄，则我既失之于倭，而又将失之于俄，何如稍让于俄，而我固得借俄以慑倭。”而张之洞则认为正因为日弱，又以商为生，我可以通商为要挟手段，控制日本，联弱抗强。“日本甚贫，华市一绝，商贾立窘。……中国之兵力财力纵不能胜俄，何至不能御倭哉。”“盖商务所争在利，方今泰西诸族麇集中华，加一贫小之日本，亦复何伤，夫中国不过分西洋诸国之余沥以沾丐东洋而藉此可以联唇齿之欢，孤俄人之党，此所谓不费之惠，因时之宜。”甲午战争期间，中日矛盾激化，张之洞一度也赞成李鸿章援俄抗日之策，同时又根据“远交近攻”之理论，主张联英以制日。他说：
英远倭近，英缓倭急，英乃强邻尚存大体，倭乃凶盗毫无天理。
但是甲午以后不久，张之洞即回复到联英、日以制俄的外交路线上来。光绪二十三年（1897 年），日本方面密遣参谋部副将神尾光臣、部员宇都宫太郎赴武昌，游说之洞，“语极殷切，意在两国联络”。之洞在给总理衙门的报告中分析其原因：“大抵倭见俄日强，德日横，法将睡起，英亦效尤，海口尽占，中国固危，倭四面皆受强邻之逼，彼亦危矣，故今日急欲联英联中，以抗俄德面图自保。”他建议“破（日本）既愿助我，落得用之。……联倭者所以联英之枢钮也。倭肯出力劝英与我联，则英不能非理要求而我可藉英之援助矣，我不与倭联，则彼将附英以窥长江矣。”应该说这种分析还是有其道理的。
张之洞倾向联英，在相当程度上与他和李提摩太的交往有关。之洞与李氏相识于晋抚任内，当时之洞即对李氏介绍、演示的西方科技大感兴趣，对其本人也颇敬佩，延聘为顾问，采纳其建议，开办”新政”。光绪二十一年（1895 年）春，中日之战正酣，张之洞暂署两江，驻节江宁（南京），李提摩太其时正在上海，三次赴宁谒见，建议速和日本，结英为援，力行新政。其间李氏曾提出中国授权于英，处理外交，代管工矿铁路，英国将援助中国推行改革。对于这个完全变中国为英国附庸的“建议”，之洞当然加以拒绝，但他并不反对中英成立期限不超过十年的互惠同盟。
张之洞倾向联日，则更多地与他的儒教文化观相关。他在致神尾光臣的电报中称：“贵国与敝国同种同教同文，同处亚洲，必宜交谊，远过它国，方能联为一气。”在赠长冈护美的诗中，之洞写道：“尔雅东方号太平，同文宏愿盖环瀛。”“止有合纵纾急劫，故知通道胜要盟。”同文同种当然不能保证国家之间的稳固政治结盟，但从外交策略方面考虑，它却毕竟是可资利用的重要因素。张之洞联日设想的积极意义正在于此。
光绪二十三年（1897年）十二月十日，张之洞正式奏请与英日联交，建议通过总税务司赫德探询英方态度，早日促成其事。同时，他又准备派郑孝胥等率领游学生赴日，学习工商、军事、法律、教育。他还致电总署，暂缓付日战争赔款，使日军继续驻扎威海，以牵制俄、德等国在华北的行动。又倡借英之力，重建海军。“水师惟英最精，英若借巨款造战阶艇数十艘，船向英造，将向英借，亦派将弁学生数百人赴英学习，船造成，我将弁亦练成矣。募英将如郎威理者统之，管代用中国人，船上执事参用英人，即与英船在东方者合队操练。”列强“见我大举经营海军，气象顿为一振，自可息其狡谋。”
但是，总理衙门复电，拒绝采纳之洞的建议：“俄焰日炽，各国畏忌，日英尤切。其欲联我无非藉我为屏蔽，无资于我也。既与联，则必有密约。日英政出议院，断难久秘。一经传播，中俄之交绝，德法乘之，其祸不可思议。”“英日求联，皆游士兵官之言，该使从不稍露端倪，联之一事甚不易言。各国风俗通，政教同，相联甚便，中外事事隔阂，难为密谋。只可遣使各国，商保东方太平之局，则不联之联，不致激成东方战局。”
总署的这一纸电文，实际上是对长期以来清廷“以夷制夷”外交策略（既包括李鸿章主张的联俄抗日，又包括张之洞主张的联英、日抗俄）的否定性总结。它表明清政府终于醒悟到，脱胎于中国传统观念的“以夷制夷”，已经不能适应近代世界的强权政治秩序，尤其是在积贫积弱的中国面对列强的步步紧逼而被迫采取防守态势的外交格局之下，它更难发挥在中华历史上曾经产生过的功效。总署电文所称“只可遣使各国，商保东方太平之局，则不联之联，不致激成东方战局”，明确显露出清季外交转向“利用均势，羁縻牵制”轨道的征兆。张之洞顺应于这一转变，他在义和团运动兴起，八国联军侵华期间主谋策划“东南互保”，正是这种“利用均势，羁縻牵制”外交策略的典型体现。
就张之洞个人而言，其外交思想的这一重大转变，在一定意义上讲，正是他的总体文化观从传统型向传统一近代型过渡的征象之一。“以夷制夷”，明显带有“天朝上国”乃“万邦宗主”的独尊意味，它是中华文化领先于周边诸族时代的产物。万里之外的“红毛蕃种”打上门来，不知究底◇于传统的中国士大夫开始很自然地祭出“以夷制夷”的现成法宝。这便是林则徐等人的心态。屡经交手，才知对手远非南蛮北狄、东夷西戎可比，这才有所醒悟，知当今世界迥非往昔，中国已经失去“天下之中”的地理与心理位置，于是土大夫们又将时局比之于春秋战国。张之洞的“度德量力”、”守在四夷”、“远交近攻”、“合纵连横”之类外交构想，均出自于中华传统的理论仓库。但是，十九世纪中叶以后的中外关系，与春秋战国时代的列国关系，绝无共同本质可言。春秋战国，是同一文化圈内，基于同一文明发展水准上的政治结构重组，而十九世纪的中外关系，却是不同的文化体系，在不同的文明发展阶段上的政治——经济——文化的全面碰撞、交融。一方面是资本主义的“各国风俗通，政教同，相联甚便”，另一方面则是传统的中国与近代的西方“事事隔阂”。“以夷制夷”之不能奏效，并非李鸿章、张之洞个人的失误，而是时势所使然。
甲午战争以后，中国的半殖民地化更为加深，列强在华争夺与勾结，也进入一个新的阶段。三国干涉还辽，德国要求在中国得到一处海军基地作为报偿，但被清政府拒绝。光绪二十三年（1897 年），德国以两名德籍传教士在山东钜野被杀为借口，强占胶州湾，迫使清政府签订《胶澳租界条约》。“租借”胶州湾九十九年，并取得在山东修筑铁路、承办各项工程的特权。俄国随即以“保护”中国不受德国侵犯为由，迫使清政府“租借”旅顺和大连。英国也“租借”了威海卫和香港新界，并取得清政府不得将长江流域让与他国的承诺。法国则“租借”广州湾，并在两广和云南建立自己的势力范围。中国已面临被瓜分的危险。另一方面，列强在争夺在华利益的同时，又加强相互间的勾结。英俄、英德、英日、俄德等国之间，纷纷寻求谅解，避免争夺可能给双方带来的危害，以期共同掠夺中国。光绪二十四年（1898年），英国向俄国提出：“我们彼此的目的并没有任何严重的矛盾；另一方面，我们都能够做出许多有害对方的事，如果我们想这么做的话。最好是我们达成一项谅解。如果我们能够认为俄国愿意同我们合作，那么，我们愿为促进俄国对（中国）北部商业目的而作很大让步。”英俄联手瓜分中国渐成态势。
中国加速沦为半殖民地的惨痛事实，以及列强在华相互关系的的新格局，迫使清廷枢吏在外交政策方面重新抉择。基于传统观念和自主地位的“以夷制夷”已经失去效用，而近代西方政治的理论产物“均势”论开始受到他们的注意。李鸿章、张之洞都是如此。“均势”论的基本思想是：和平的维持在于阻止任何国家或者国家集团拥有足够的力量去控制与其他国家的关系。光绪四年（1878 年）马建忠（1845—1900）在从巴黎写给总理衙门的一封信中，第一次使用了“均势”一词。利用“均势”以保小国、弱国生存的思想，遂为中国士大夫所了解。李鸿章在致朝鲜相国李裕元的信中就说：“去岁（1878年）土耳其为俄所伐，势几岌岌，迨英奥诸国出面争论，俄始敛兵而退。向使土国孤立无援，俄人已独享其利矣。又欧洲之比利时丹马皆极小之国，自与各国立约，遂无敢妄肆侵陵者。此皆强弱相维之明证也。”
不过在甲午战争以前，清廷尚放不下虚假的“天朝上国”的老大架子，李鸿章等也不过认为，朝鲜、安南等藩属小国才用得上“均势”论以求生存，而清政府自身还可以“以夷制夷”来维系国势。甲午以后，特别是德国占领胶州湾以后，清廷国势骤衰，“瓜分豆剖，渐露机芽”，李鸿章、张之洞等人，才不得不摒弃“以夷制夷”的虚幻构想，转而采取“利用均势，羁縻牵制”的应付策略，以求在列强势力的夹缝之中，保持清王朝脆弱的、表面的“主权”地位。
光绪二十六年（1900年），北方义和团运动高涨。六月，清政府对列强宣战。八月，八国联军攻陷北京，西太后挟光绪帝逃往西安。正当此中国局势剧烈动荡之时，张之洞在南方与刘坤一等共同策划了“东南互保”，力图一方面压制民众的反抗，另一方面阻止列强对长江流域的瓜分，为清政府保全半壁河山。张之洞的设想是，就目前计，北事己决裂至此，东南各省若再遭蹂躏，无一片净土，饷源之绝，全局瓦解不可收拾矣。惟有稳住各国，或可保全疆土。他说：“长江商务英国为重，各国忌嫉已久，惧英而不敢先发。英亦虑各国干预而不敢强占，以启各国戎心。在我正可就其所忌而羁縻牵制之。……此实委曲求全之策。”这就是说，一方面利用英国在长江流域的势力来防御他国插足，另一方面又利用他国的干预来阻止英国对长江流域的独吞。
“东南互保”局面的成立，与列强当时的态度，尤其是英、美两国的态度有关。英国最担心一旦长江地区局势动乱，其他各国势必乘机要求出兵，这样必将危及英国在此地区的既得利益，故尔十分赞同张之洞、刘坤一提出的“东南互保”，以维持南方各省的平静局面。美国是瓜分中国宴席上的迟到者。为谋求在华权益，争取中国市场对美国商品自由开放，光绪二十五年（1899 年）9 月，美国向列强首次提出关于对华“门户开放”政策的照会，其主要内容是：（1），各国在中国“势力范围”内的投资事业或任何既得利益，他国不得干涉；（2），各国对华出口货物，均按中国现行关税率交税，税款概由中国政府征收。义和团运动兴起，美国十分担心各国乘机瓜分中国，导致“门户开放”政策夭折，所以对于“东南互保”一事力表赞同，并于光绪二十六年（1900 年）六月，发表第二次中国“门户开放”政策宣言，明确声言“保持中国的领土与行政完整”，以缓解列强在华利益争夺，其根本目的则是在“机会均等，利益均沾”的“公平”旗号之下，使美国这个“迟到者”得以攫取更多的在华利益。
对于列强来说，“门户开放”政策不失为一种协调关系、避免相互冲突的可行方案，所以各国都在事实上予以接受。而对于张之洞来说，“门户开放”政策则不仅是对其“东南互保”的有力支持，而且成为他”利用均势，羁縻牵制”外交策略的国际保证。庚子年间，列强各怀野心，相互制约，莫敢先发的微妙“均势”，促成了“东南互保”的出现，而“东南互保”的成功，更坚定了张之洞“利用均势，羁縻牵制”以挽利权的外交信心。
光绪二十六年（1900年）八月，沙俄出兵侵占东三省。年底，中俄两国在彼得堡谈判，俄方提出条约草案十二条，名义上“将满洲全行交还中国”，实际则不仅将东三省完全置于俄国控制之下，而且掠夺中国对于蒙古、新疆地区的主权。奕劻☆鸿章等主张早日签约，避免事态扩大，但张之洞则坚决反对。他的理由是，条约一签，东北为沙俄独占，不惟列强在东北的“均势”被破坏，而且各国必将群起效尤，“英于长江，德于东，日于闽、法于滇，皆不许中国自开矿路，中国全国政治、土地№财、行兵之权皆为人有矣。”张之洞尤其担心的是，一旦“均势”局面被打破，“羁縻”之策无从施行，瓜分局面必不可免。他在致西安行在军机处的电报中痛陈已见：且我于东北西北各省准他国人开矿造路，尚是牵制维系之策，亦不能允饿人阻断他国之请，任其垄断，待其吞噬。中国一线生机，只在各国牵制一语，岂可自行划断。
随后，张之洞又提出东三省全行开放，开门通商，引各国力量以制约沙俄侵吞东北的阴谋：“开放东三省，予实利与各国，俾藉各国之公论以展限，藉各国之商利以阻俄吞辽土，藉各国之练兵以抵俄路入关。”简洁他说，即“留中国之兵护满洲，不如招各国之商护满洲。”这再明白不过地表明张之洞此时已对中国以武力捍卫主权丧失信心，而认为惟有凭借“均势”，力行“羁縻”，方可维持局面。他甚至提出，即使各国群起效尤，迫使内地全境开放通商，中国正可藉此永存，亦未始不可。
“东南互保”基本成功，开放东三省却因列强反映冷淡，加之李鸿章等力加阻拦，未成现实。但是，张之洞外交思想的发展脉络已十分清晰。从“以夷制夷”到”羁縻牵制”，前者积极主动，后者消极被动，这种变化实因中外力量对比所致，而就张之洞思想本身而言，其间贯穿的一条主旨却未曾改变，即利用列强之间的矛盾来维护中国的国家主权和民族生存，这也是他在当时所能选择的最为现实的方案。
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