攻占山东并不是日本参战的最终目的，这从日本参谋次长明石元二郎那里可以得到证实。他在1914年8月致朝鲜总督寺内正毅的信上说：“胶州湾问题不过是根本解决中国问题的一个可乘之机”③。提出二十一条要求，强迫中国接受，实现独霸中国的野心，才是大隈内阁侵华计划的主旨。
1914年8至10月间，日本朝野上下，军政各界，对如何利用“天祐”，提出了各式各样的侵华方案。
元老们主张选派有适当地位和手腕高强的人（内定为后藤新平）去笼络袁世凯，消除对日本的不信任感，并以归还胶州湾为交换条件，签订条约，在不违反机会均等的原则下，确立日本在关内政治、经济上的地位。这个方针是1914年9月他们在内田山井上馨家里商定的，因而称为“内田山文书”。
来自军部（主要是参谋本部里以田中义一为核心，属于上原派的陆军中坚层）的意见很激烈。田中说：“要有不惜以匕首加诸袁世凯的决心”④。参谋本部第二部部长福田雅太郎提出满蒙自治。陆军次官大岛健一主张以合并满蒙作为归还胶州的条件⑤。陆相冈市之助的《日中交涉事项觉书》和参谋本部的《中国问题处理纲要》提出延长关东州租借期限，日本人在南满、东蒙享有自由居住和土地所有权，中国军事接受日本领导等广泛的侵略要求⑥。
对汉冶萍公司，财阀们提出了名为“合办”，实则鲸吞的小田切方案和暗中收买股票的高木方案①。
日本浪人组织黑龙会等十二团体组成“对华联合会”，于9、10月间提出《解决对华问题意见书》（即《黑龙会备忘录》），设计了详细而狠毒的侵华方案，主张不要只注意青岛的攻占，须有远大战略，采取主动外交，以坚决态度，迫使中国投入日本怀抱。具体办法是强令中国缔结“中日防御同盟”，从而规定：南满、内蒙委托日本管理；福建沿海重要港湾租给日本作军事基地；中国陆军由日本训练，军事工业由日本协助建立；委托日本整顿财政、改革税制、改革教育制度；大量聘请日本顾问；中国与他国订立借款租地让地条约须得日本同意；等等②。
军部、财阀、浪人三者关系密切。三井是陆军的后台，三菱是海军的后台；资本不足的日本财阀仰赖军部替他们在中国攫取政治经济特权并加以保护，否则就无法和欧美资本竞争；而政治浪人一向是财阀和军部的理论家、代言人。三位一体，是内阁当权者不能不重视的力量。大隈出任首相出于井上馨的保荐，得到松方正义、山县有朋等元老的支持；松方是有名的三菱王国台柱，井上号称三井王国最高顾问、摄政太傅③，山县是陆军领袖人物，大隈本人同三菱老板岩崎家族也有密切关系。至于外相加藤，原是三菱出身，当过三菱公司的副总理，又是三菱创始人岩崎弥太郎的女婿，关系更不寻常。长期以来，他是以“永久确立日本帝国在满蒙地位的大功业”为抱负的①。所以，大隈内阁的对华政策，在上述几种人那里都有思想渊源，反映了当时还比较幼弱的日本垄断资本的要求，具有很大的投机性和冒险性。
二十一条要求，就是这样一个朝野各派意见的大杂烩，是被“天祐”冲昏了头脑的日本帝国主义分子侵华野心的大暴露。
加藤高明曾经说过：解决中国问题，需要等待一个“心理的时机”②。青岛攻陷后，日军继续控制胶济路全线和战区，造成一种形势：日本可以随时宣布吞并山东，或者沿津浦路进攻北京。日本政府还授意日本报纸散布这种空气③，给袁世凯以极大的心理威胁。加藤认为动手的最好时机到来了。11月初，二十一条要求草拟完成，11日内阁通过“对华交涉训令”，12日电召日置益返国，面授机宜。日置益返任后，1915年1月11日加藤发出按原计划执行的最后训令。
1月18日，日置益要求秘密晋见大总统，当天下午三时，袁世凯在怀仁堂接见了他。参加接见的，中方只有外交次长曹汝霖，日方只有使馆参赞高尾亨。日置益拿出二十一条要求，逐条说明，要求中国完全接受，并强调指出以下几点：中日近来互相疑忌，加上第三者挑拨，邦交时有意外危险；日本人普遍怀疑袁总统反日，今天如答应要求，足以证明亲善诚意，日本政府可遇事相助；日本民间有力人士倡议援助革命党倒袁，如不答应要求，迁延迟疑，恐将发生不虞事态；切勿寄希望于日本内阁的更替，要求条件是既定国策，新阁上台，只会提出更高要求，应绝对秘密，尽快答复。日置益描述当时的情况说：袁氏表情严肃，始终倾听陈述，听毕表示“本件应与外交总长会商”④。日置益留下要求文本辞去。
日本违反外交惯例，向国家元首直接交涉，是故意的安排。这样可以单刀直入，当面进行威胁利诱，是加藤指挥的一场心理战①。
日本提出的二十一条要求，共五部分，主要内容如下：
第一号，关于山东，共四款：要求中国承认日、德两国将来对转让山东权益所作的任何协议；允诺山东省内和沿海土地岛屿不得让与或租与他国；允准日本建造由烟台或龙口接连胶济线的铁路；同意开辟若干城市为商埠。
日本的野心是要把山东变成第二个南满，通过不割让条款、修铁路、开商埠，建立新的势力范围。山东问题本由战争产生，应该由将来的和会解决；日本匆匆要求中国作出承诺，显然是记取三国干涉还辽的教训，避免发生类似的事件。
第二号，关于南满和内蒙古东部，共七款：要求中国承认日本在该地区的优越地位；要求旅顺、大连租借期和南满、安奉两铁路管理期限都延长到九十九年；日本臣民在南满、东蒙享有居住往来、经营工商矿业和耕种的自由和土地租借权、所有权；非经日本同意，中国不得允许他国人在该地建造铁路或贷款筑路，不得将该地区各项税课作抵向他国借款，不得聘请政治、财政、军事顾问和教习；吉长路委托日本经营管理九十九年。
这是一个露骨的殖民条款，其目的在于把南满和内蒙古东部变为日本殖民地。这也就是日本过去一再提出的所谓“彻底解决满蒙悬案”或“彻底解决满蒙地位问题”。自从1905年签订《中日会议东三省事宜正约》以来，日本在东北南部不断扩张，逐步由口岸到内地，从南满到东蒙，形成了势力范围。但是，美国垄断资本后来联络英、法，一直在东北同日本争夺铁路权；中国也在积极筹建从北京通往热河、东蒙的四条铁路，以抵制沙俄南下和日本西侵，日本因而感到经营了近十年的势力范围并不巩固，急于另订新约，使南满进一步殖民地化，并且把东蒙也正式包括进来，彻底排除美、英、法争夺东北的可能性。至于吉长路，日本觊觎已久，企图延长该线到朝鲜境内，与清（津）会（宁）铁路相连接，形成由日本经朝鲜直达我国东三省腹心地带的最短路线。这是一条巩固和加强满蒙殖民地的战略铁路。
第三号，关于汉冶萍公司，共二款：要求中日合办，未经日本政府同意，中国政府或该公司都不得处理它的财产；未经该公司同意，不得开采其附近的矿山，也不得举办任何影响该公司的企业。
二十多年来，日本通过借款和预付矿石和生铁贷款等手段，使汉冶萍公司越来越陷入它的债务网罗；1913年的借款合同，更使它事实上落入日本掌握之中。这次提出的合办，实质上就是并吞。日本不仅要夺取中国最大的钢铁工业，还想垄断华中、华南的钢铁工矿业，以便在长江流域英国势力范围内打进一个楔子，作为将来同它的盟友较量争夺的基地。
第四号，关于沿海港湾岛屿不得租与或让与他国一款。这个条款企图通过宣布某地区不割让，而使该地区成为日本势力范围，连同下面关于华南铁路、福建问题等要求，暴露了日本妄图独霸中国的野心。
第五号，内容很多，包括的面很广，共有七款：一、中国中央政府聘请日人充当政治、财政、军事顾问；二、在中国内地的日本医院、寺院、学校享有土地所有权；三、若干地方的警察由中日合办，或聘用多数日人；四、中国所需军械的半数以上须向日本采购，或在中国合办军械厂，聘用日本技师，购买日本材料；五、从武昌经九江至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州的铁路建造权；六、福建省内建设铁路、矿山、海口（包括船厂），日本有提供贷款的优先权；七、在中国内地的布教权。
把第五号这一堆内容庞杂的要求略加归纳，可以看出它是由两大部分构成的：一是企图在满蒙、山东之外，再以福建为基地，通过修筑铁路，把势力伸向浙江、广东、江西、湖北，建立第三个日本势力范围；二是尽可能全面地控制中国政府，排斥其他帝国主义的势力。这就是所谓“日中提携”的典型内容。加藤给日置益的训令指明，一至四号是必成条件，要尽一切力量求其贯彻；第五号则“完全是另一问题，目前只能劝告中国实行”②，但日置益提出时没有说明这一点，强迫袁世凯全部接受。
袁世凯收到二十一条后，当晚开会商讨对策，接着又讨论了三天，最后选择了妥协谈判的道路。他蒙骗中国人民，故作强硬姿态，19日对日籍顾问坂西利八郎说：“日本竟以亡国奴视中国，中国绝不作高丽第二。”又密电亲信将领联络十九省将军在1月29日通电反对日本要求，声言“不惜诉诸一战”。加藤看出袁世凯装腔作势，故弄玄虚，训令日置益照样进行③。袁世凯令驻日公使陆宗舆在东京摸底，探听日本政府的真实意图。大隈、加藤等乘机大肆恫吓，陆宗舆回电充满恐日、亲日情绪，说什么：“为救危急起见，只有请政府先定何件可让，与彼推诚相商，总令其不先动兵，则所损尚可稍轻”；“直接推诚密商，必有商量余地”；“劝告各报及参政院镇静，不空起哄”；等等①。这些话正适合日本的需要。
袁世凯把最大的也是最后的希望寄托在国际干涉上，制定了两项策略：一是拖延战术，坚持逐条讨论，争取时间，以待外援；第五号估计是讨价还价条件，绝对不议；二是所谓“新闻政策”，即故意泄露日本要求内容和谈判情况，争取国内外舆论的同情，扩大帝国主义之间的矛盾，引起国际干涉。
“新闻政策”一开始颇见成效。从25日起，北京外交界已经对日本提要求的事议论纷纷。国内各报竞相刊载有关消息，发表措辞尖锐的言论。31日北京进步党机关报《亚细亚报》评论说：“二十一条侵害我国重大主权，绝不应当与之谈判，坐而亡不如战而死。”各地纷纷成立国民对日同志会、劝用国货会、救国储金会等人民团体，留学生、华侨也纷纷响应声援，爱国运动如火如荼，风起云涌。袁世凯政府企图利用群众的爱国热情，争取日本降低要求，因此一度放松对新闻的控制。
但是当时国际形势有利于日本。欧洲战场上德军不断获胜，日本的向背有举足轻重之势，协约国不愿得罪日本，希望它为大战更多出力。美国的态度在总统顾问豪斯上校（ColonelHouse）的日记里说得最明白，1月25日他参加白宫讨论二十一条问题之后写道：“可能引起麻烦，我建议慎重从事。目前我们还不能为中国的门户开放而对日本作战。”②这是从山东问题发生以来美国的一贯态度。英国对日本更加宽纵。美国建议美、英联合照会日本提出抗议，外交大臣格雷说这样会损害英日同盟，不肯合作，表示应当让日本从中国有限度地取得一些权益，以作为日本参加对德国作战的报酬①。美、英态度如此，袁世凯把赌注押在它们身上，当然要输得精光。
国际干涉杳无消息，日本又一再催迫订约，北京政府只好同意在2月2日开始正式谈判。参加谈判的，中国方面是外交总长陆征祥、次长曹汝霖、秘书施履本；日本方面是驻华公使日置益、参赞小幡酉吉和书记官高尾亨（后来高尾因病由船津辰一郎出席）。
日本意在速决，所以首次会上，日置益就强迫中国方面对全案逐号发表意见，四小时会谈中，反复纠缠，追逼达几十次。陆征祥贯彻拖延战术，主张逐条讨论，首先提出了第一号第一款的修正案。日置益采取逐号逐条追问的办法，终于在2月5日第二次会上迫使中国提出意见大纲：第一、二号允议，第三、四、五号不议，并答应最迟10日以前提出全面的修正案①。会后，日本在东京散市准备出兵的消息，通过7日陆宗舆的报告，使北京政府大为紧张。8日，日置益声明拒绝将中国的意见大纲转达东京，并以停止谈判相要挟②。第二天，袁世凯就派曹汝霖去日本使馆表示让步，除了第五号都可讨论，要求开议。10日，曹又要求早日复会。袁世凯的拖延战术宣告失败。
日方仍然不肯复会，目的是压迫中国方面同意讨论第五号要求条款。袁世凯本来已经有意让步，由于得知英国10日对日本隐瞒第五号要求表示遗憾①，11日伦敦《泰晤士报》发表了驻北京记者端纳（W.H.Donald）采访到的二十一条要求全文，以为国际干涉有望，又坚持不议第五号。日置益见顶下去没有结果，2月12日收下中国修正案，并在22日恢复谈判。
中国修正案的主要内容是：关于第一号，承认日本继承德国在山东的条约权利，但要求日本同时声明归还胶州并赔偿战争损失；删去山东省土地及沿海岛屿不得让与或租与他国的条款。关于第二号，允许日本和各国商民在南满自由居住经营工商矿业，但不同意经营农业；可以租用房厂地基，但不同意取得土地所有权，纳税与中国人一律。只字不提东蒙，表示东蒙不在谈判之列。关于第三号，允许中、日商人订立有关汉冶萍公司的业务合同，但不能违反中国法律。关于第四号，由中国自行宣告沿海港湾岛屿不割让。第五号碍难商议②。
日本对这个修正案很不满意，加上国内大选中的政治斗争的需要，决心以武力进行威逼。3月7日，日本政府宣布南满路卫队提前换防（本应在4月举行），换下来的军队可能自由行动。日置益恐吓说，如果3月12日前没有令人满意的让步，将寻求非外交的手段③。12日，日置益通知陆征祥：一支日本舰队已奉命出发，目的地和使命都只有东京才知道。13日又通知：第二舰队已出发，将运送三万军队到满洲、天津、山东、汉口等地。22日又宣布胶济路增兵一千二百人，满洲增兵六千人。济南日本驻军达到二千五百人，还配有炮兵。3月下旬，日本大选揭晓，大隈大获全胜，谈判态度更加强硬，日置益在3月30日的十六次会上说：中国已经充分了解日本的要求，再讨论细节已经没有必要，希望中国明确答复，并考虑拒绝要求的后果①。
日本一再施加压力，袁政府一再让步。从2月22日恢复谈判后，不到一个月的时间里，中国方面作出许多重大让步，剩下的主要问题，第一个是南满地区杂居问题，双方争论的焦点是：一、中方主张日本臣民对土地只能商租，农业租地章程由中国另行规定；日方坚持可以购买土地，至少要有永佃权，农业租地章程应由中日协商决定。二、中方要求杂居的日本臣民服从中国警察法令，完纳一切赋税；日方坚持只能服从经过日本领事承认的中国警察法和税法。三、中方要求有关土地的诉讼一概由中国法官审判，日本领事可派员旁听；日方坚持共同审判②。按照日本的这些要求，南满事实上成了日本的殖民地。第二是东部内蒙古问题，日方的“让步”是愿意把它同南满分开，降低条件，要求协商开商埠，合办农业和附属工厂，享有铁路贷款优先权等。事实上还是坚决要继续扩大侵略。中国方面只同意自开商埠，其它一律不允，以阻止日本势力大举入侵，不使东蒙成为第二南满③。此外，日方对第一号要求中归还青岛问题，坚持将来中、日两国另外协商条件，企图进行新的勒索；中方要求日方无条件归还并赔偿战争损失。对于第五号要求，日方逼着要讨论；中方坚决不议。以上问题，双方相持不下，再度出现僵局，4月17日谈判停顿。
日本帝国主义在谈判中的横蛮无理和袁世凯政府的妥协退让，激起了全国人民的极大义愤，爱国救亡运动的怒火越烧越旺。上海国民同志会3月18日在张园开会反对二十一条，参加者达三、四万人。排斥日货的运动遍及全国大中小城市。上海发起的救国储金会（计划用于振兴实业，以便长期抵制日货）得到全国七十多个城市的响应，店员、学生、人力车夫、苦力以至海外侨胞纷纷捐款①，某城市一个人力车夫指出四十块鹰洋，这是他一生的全部积蓄②。汉口发生群众捣毁日本商店事件。福州停止兑换日本台湾银行支票。烟台商人拒绝卖东西给日本人。留日学生多次集会抗议，最后全体罢学回国，通电说：“即吾现政府承认之，吾国民亦绝对不能承认之。”③菲律宾华侨组织的“救亡团”通告说：“政府而甘断中国之国运，或甘为小朝廷，则我国民亦惟行我之初志，舍一死以与日人拼争。”①二十一条从反面教育了中国人民，大大推动了中国民族解放运动的高涨。
袁世凯起初对群众运动放手，不过为了装样子给日本看，并欺骗人民，现在弄假成真，对妥协投降方针大有妨碍，而且运动的矛头越来越指向他的政府和他本人，大为恐慌，他一面通电各省，说什么“此次交涉已由困难渐入胜利佳境……协商和平，决无他虞”②，继续欺骗人民；另一方面公然下令禁止排斥日货，污蔑为“乱党包藏祸心，乘机煽惑”，要各地“认真防范”，“严拿惩办”，以镇压群众。连上海的日本总领事也认为，市政当局和中国政府镇压排货运动，的确使用了一切可能的手段③。
袁世凯一直把希望寄托在国际干涉上。特别在3月初，当二十一条要求全部披露之后，他以为列强出于保护本身利益，必然站到中国一边共同反对日本。那里知道，它们都决定牺牲中国，同日本大做政治交易。
沙俄看见日本要求在南满全境享有居住权和不动产所有权，首先想到的是要依法炮制。外交大臣沙查诺夫提出备忘录说，“俄国政府亦认为自己有权要求在北满推行这种办法”④。日本答复说，如果这种办法推行到北满，享有这种权利的“将主要不是俄国人而是日本人”⑤，迫使俄国打消念头。袁世凯政府原把沙俄看成调停人，将中、日谈判情况告诉俄国公使库朋斯齐，后者反而向日置益提供情报，取媚日本。俄国仅仅轻描淡写地对日本说：第五号的第一款“给人以日本似乎想控制中华民国的印象”，希望加以修改，“此外没有特别异议”①。
英国对第五号要求反应并不强烈，它也想趁机同日本作交易。3月11日外交副大臣普列姆罗斯（Primrose）在下院答辩时说：“陛下政府不反对日本利益在中国的扩张，只要这种扩张不损害英国利益”；“我们不会在中国要求任何影响南满铁路的特权，自然也希望日本投桃报李，不要求任何影响英国利益的特权。”②公开地讨价还价，打算用满洲对长江流域进行交换。
美国在2月17日收到中国提供的二十一条要求全文后，决策者们都同意日本对满洲的要求。远东司司长卫理（E.T.Willi-ams）幸灾乐祸地说：这样，“日本的移民浪潮涌向满洲，可以多少缓和我们太平洋沿岸的情势”。国务院顾问蓝辛建议美、日达成谅解——美国不在南满、山东提出条约权利要求，日本不再反对美国关于禁止日侨租用土地的法案，并信守“门户开放”原则。国务院远东问题决策人物布赖安、卫理、蓝辛都认为需要同日本达成某种协议，允许它在亚洲大陆上的扩张。③3月13日，布赖安照会日本，作了一项关系重大的承诺：“美国坦率承认，领土邻近造成日本同这些地区（按：指上文提到的山东、南满和东蒙）之间的特殊关系。”照会说，美国政府并不忌妒日本在东亚的优越地位，然而对于妨害美国公民工商利益的关于限定向日本购买军械和独占福建开发的要求不能置之不理，对于广泛聘用日本顾问和合办警察两条也不能不引起关注④。这个照会先予后取，也是搞政治交易。美国希望中、日谈判成功，劝说双方：日本不可要求过多，中国不可让步过少⑤。
日本为了进一步使英、美等国容忍它把二十一条强加给中国，在谈判期间不断打出它那张很厉害的牌——日德和谈——进行要挟。1915年1月间日置益与德国新任驻华公使辛慈（Hintze），2、3月间日置益与德国电讯社代表克里盖，4月间日驻瑞典公使同代表德国的土耳其和奥匈帝国使节先后进行了会谈①。日本把每次会谈内容都通知了协约国和美国，引起了它们的惊恐。当时欧洲战场上德军节节胜利，日本参加哪一边事关双方力量对比和战争胜败，因而英、美对日本就更加纵容。
在这种情况下，日本的气焰越发嚣张。4月26日，日方提出最后修正案，要中国“务必同意”。这个修正案对第五号要求避名就实，改头换面，坚持原来立场，除布教权自动宣布放弃外，要求全部用“换文”和“陆外交总长谈话记录”的形式确定下来。5月1日，中国也提出了坚持原来立场的修正案②。
英、美等国十分担心中日发生战争，日本趁机独占中国。协约国驻京公使都劝告北京政府不要作武力抵抗③。5月4日，英国警告日本：如因第五号条款而与中国破裂，英国舆论将认为它违反英日联盟精神；5月6日，要求日本在对中国用武力之先必须与英国协商，被加藤婉言谢绝④。美国打算联络英、法、俄共同劝告日本和平解决，因得不到其他国家的合作而作罢①。
5月7日下午三时，日置益向中国递交日本最后通牒，要求对日方最后修正案一至四号，以及第五号中已获协议的关于福建的换文，“不加任何更改，即行应诺”，第五号其它各款“日后另行协商”，限5月9日午后六时答复。
日本撤销第五号要求，英国如愿以偿，立即出面劝降。5月7日，外交大臣格雷接见中国公使施肇基，说：最坏的条件已经撤回，中国应当接受，如果对日作战，中国不可能期望得到外援。8日，英公使朱尔典又亲自出马对袁世凯政府进行了一番劝说②。对袁世凯来说，日本用最后通牒的方式逼允条约，对掩盖他的卖国面目很有利。他摆出一副无可奈何的样子，推卸责任说，中国因国力不足，不能与日本打仗，同时谈判结果已比初案挽回很多，于5月9日接受了最后通牒。13日，袁政府向各国宣布交涉始末，说中国接受日本要求，出于被迫，如果因此而使门户开放、利益均等原则受到影响，并非中国所愿，不能对此负责③。
美国得知中国将接受最后通牒的消息，国务卿布赖安说：“现在事情解决了，在这多事之秋，可算是松了一大口气。”①5月11日，美国给中、日两国发出内容相同的照会，宣称对中、日之间一切损害美国条约权益和美国侨民利益的协议，采取不承认主义②。可是15日它又向中国政府声明：“正在谈判中的任何条款，凡经中国政府承认而对在华外人地位有所变更者，当然应该知照美国政府，使美国政府得以分享根据最惠国待遇自然增长的特权。”③这又等于要求分赃。美国自己撕下了一向披着的伪善面纱，露出了丑恶的帝国主义面目。
5月25日，中、日两国在北京签订了两个条约，互换了十三件照会，总称为《中日新约》或《民四条约》。从此，日本对山东、东蒙、福建、长江流域和沿海的扩大侵略有了正式的条约根据，南满更加殖民地化，山东，内蒙古东部也将沿着南满的道路滑行，统统为日本所独占。
二十一条交涉并没有完全满足日本的要求。它此后的对华政策的主要目的，就是利用时机逐步实现被搁置的第五号条款，而袁世凯的帝制自为正好给日本以这样的机会。
袁世凯这个大野心家不以篡得民国总统职位为满足，而希望成为新王朝的创立者，以便把皇冠传子传孙，亿万斯年地建立袁氏的家天下。他在签订《民四条约》后，以为给日本的已经很多，当皇帝可以得到它的支持了，签约后第六天就开始积极进行帝制活动，古德诺写文章，筹安会发宣言，各地上表劝进，密锣紧鼓，颇为热闹。日本存心让袁先骑上虎背，然后再进行要挟。9月初，大隈对报界发表谈话，说他认为帝制比较适合中国国情，袁世凯是皇帝的最佳人选④。但同时又对陆宗舆说：“惟万勿因此致乱，有妨邻国商务”⑤，为将来进行干涉埋下伏笔。利令智昏的帝制派看不到这一点，以为有了日本支持，就可以放胆行事。9月下旬，大隈再次对陆宗舆说：“大总统如果诚意联日，日本国自当力为援助，可除一切故障。如有密谈，可由高田达我”⑥，暗示要袁世凯提交换条件。袁政府怕日本要价太大，不敢进一步商谈。袁世凯同时也寻求英、美等国的支持，10月初接见了朱尔典和芮恩施。当时德、奥会使正在给袁写信申贺，利用帝制拉拢中国；英、美为了不让德、奥占先，同时也为了讨袁的欢心，以便战后争夺在华地位，都表示赞同，满足他的皇帝瘾。但当袁世凯决定召开“国民代表大会”准备伪选时，日本认定干涉时机已到。10月28日，小幡代办联络英、俄公使向外交总长陆征祥提出口头劝告，说各地不安情势弥漫，要求帝制缓行①。接着法、意公使也分别提出劝告，只美国没有参加。外交部向各国公使保证治安不成问题，日本又单独地提出要求将选举延期六个月或四、五个月。新任外相石井菊次郎对陆宗舆说：如肯延期至适当时机，当予便宜援助，但必须在实行之前，与日本确实接洽，倘突然实行，将视为对日本的侮辱②，暗示并不是绝对反对帝制，而是要先得日本认可，并讲好条件。袁世凯见列强步调不齐，不大在意，11月15日径自举行了伪选，成为“中华帝国皇帝”，12月12日接受“推戴书”，沐猴而冠，13日接受百官朝贺。第二天，日本又联络英、俄、法、意公使去外交部，作第二次劝告，声明五国将对中国境内治安采取静观态度③。外交部再向他们保证有力量消弭内乱。日本却早已插手支持各派反袁势力，第二次劝告后十天，云南就宣布独立。袁世凯决定再次卖国求荣，以庆贺日皇加冕，赠送勋章为名，派农商部长周自齐作特使，带秘密条件去日本谈判。日本原已答应接待，由于秘密条件泄露①，中国内战在即，便又拒绝特使前往，使袁世凯大为狼狈。这时日本已决意倒袁，内阁决定以严词警告袁世凯延缓帝制，否则日本将采取自由行动，承认云南为交战团体，派兵占驻中国要地。袁世凯被迫宣布暂缓登极，不久便抑郁死去。
日本利用时机扩大侵略的另一行动是郑家屯事件。1914年8月，日本制造两国军队冲突事件，派兵五十名驻扎郑家屯（现内蒙古双辽市），并设置日本巡警署。这是日本侵入东蒙的预定步骤。这类非法警察机关，从清末到民初，在奉天、吉林已设立二、三十处之多，二十一条要求的第五号第三款，目的就在强迫中国正式承认这些非法警署，并扩大到其它地区，以夺我警权，加深侵略。日本被迫撤回第五号要求后，又利用洪宪帝制的时机，一面支持各地的反袁势力，一面暗助逊清肃王善耆成立“宗社党”，在东三省举兵反袁。善耆于1916年春在大连招集马贼组织“勤王军”，图谋复辟，并招引蒙古巨匪巴布扎布率军南下接应，扰乱东三省，分裂中国。巴布扎布被奉天二十八师冯麟阁部击败。日方为了转移华军兵力，保护蒙匪不被歼灭，并乘机侵略东蒙，便制造了郑家屯事件。
1916年8月，郑家屯的一个日本商人无理殴打卖鱼的中国小孩，受到驻军二十八师某团士兵的干涉，该商人招来日兵二十余人到中国驻军团部寻衅，日方首先开枪，双方互有伤亡。日本竭力渲染，乘机扩大事态，向中国外交部提出八项要求，强迫中国答应。其中要点是“承认日本政府为保护、管理南满洲及东部内蒙古之日本臣民，于认为必要之地点，派驻日本警察官，南满洲中国官宪并增聘日本人为警察顾问。”②显然这是重新提出二十一条要求的第五号第三款。北京政府一面表示不能承认，一面又说“请贵政府毋庸再提”，含有默认现状之意③。日本也见风转舵，没有再追逼下去。同年11月间，日本又在福建厦门擅自设立警察所，北京政府交涉无效。后来日方虽然撤去分所牌子，不设岗，不穿警服，但警察机构还长期存在，经常有便衣日警在该地任意逮捕台湾人。北京政府也听之任之①。日本基本上达到了在必要地点设立警察所的目的，而且连“合办”的形式也干脆不需要了。
在这期间，法帝国主义也趁火打劫，在天津制造了所谓“老西开事件”。老西开原来是毗连法租界的一处地方，面积约三十多亩，法国曾在1903、1913年两次要求并吞这块地方，没有得逞。1915年春天，法国乘日本提出二十一条要求的时候，又提出来要合并这块地方。外交总长陆征祥竟认为，如该地低洼无用，可以让与。法国于是在该地设立界木，意图占据，但愤怒的群众拔去界桩。1916年10月18日，法国公使又乘中、日发生郑家屯交涉的时候，突然向北京政府提出警告，限四十八小时内将老西开中国警察撤走。20日，驻天津法国领事亲自带兵拆毁老西开警察局，拘禁中国警察，派出法国警察占据老西开，封锁交通。天津市民数千人，21日集会抗议，被官厅阻止。市民开展抵制法货运动，法租界的中国雇员也罢工抗议，工人、职员、警察都纷纷离职。但北京政府却一味妥协，接受英使朱尔典的“调停”，承认在老西开中、法双方均得设置警察，部分地满足了法国的无理要求
③FRUS，1914年，补编，页206—207、210。
④除最后通牒外，日本曾事先向英国保证“它渴望尊重中国的中立和完整”，同上，页168；提最后通牒的当天，加藤外相接见美国大使时声明“日本此举决非出于自私目的，而是严格按英日同盟条约而行动，不在中国寻求任何领上扩张或私利，并将细心地尊重一切中立利益。”同上书，页170—171。
⑤《欧战与山东问题》，下，页626—627。
⑥《欧战与山东问题》，下，页657。
①北冈伸一：《日本陆军与大陆政策》，页167。
②同上书，页169。
③《日本外交史》，上册，页400。
①李毓澍：《中日二十一条交涉》，上，页227。
②同上书，页228—229。
③南木译《黑龙会备忘录》全文见龚古今等编：《第一次世界大战以来帝国主义侵华文件选辑》，页3—11。
④柴垣和夫著、复旦大学历史系日本史组译：《三井和三菱》，页78—80。
①伊藤正德编：《加藤高明》，下，页129。
②同上书，页139。
③日本政府授意大阪《每日新闻》刊登青岛处理问题八条，威胁说，日本“以胶州湾为门户，龙口为辅，掌握胶济、龙潍两铁路为孔道，即可自由通达中国之堂奥”。李毓澍：前书，上，页241。
①李毓澍：前书，上，页216—218。
②据传说，日置益晋见袁世凯时曾说“愿大总统高升一步”，此话缺乏文献根据；但日本利用袁氏想当皇帝的欲望以推动谈判，是必然的手段。“遇事相助”，话里有话。又日本外务省存档“大正四年日支交涉杂卷”中有三个关于谈判策略的草稿，其中一件标题为“对华政治核心之接触事项”提到：“对袁大总统一身一家之安全，由日本保障之。”可能与帝制有关。此外，传说要求文本上印着无敌舰和机关枪水印，据台湾学者李毓澍考证，原件已不可寻，台湾当局保存的是两天后日本使馆补送给外交部的日、中两种文本，上面没有水印。历次国际会议上中国控诉日本威逼订约，都没有引证此事，可见这个传闻不确。见李毓澍：前书，上，页194—195、224。
①《日本外交年表并主要文书》，上，页382。
①李毓澍：前书，上，页276—277。
②同上书，页278。
①Curry：前书，页113。
②ClarenceB.Davis：TheLimitofEnffacement，PacificHistoricalReview，（戴维斯：《隐忍的限度》），载《太平洋历史评论》，卷48期1（1979年2月），页55。
③王芸生编：前书，卷6，页96—107。
①同上书，页110。以出兵消息和停止谈判对中国施加压力，是日置益的建议，因为他获得确实情报，中国当局不准备武力抵抗，宁愿让步以避免冲突。李毓澍：前书，上，页364。
②《日本外交年表并主要文书》，年表，页203。
③王芸生编：前书，卷6，页108—110。
①FRUS，1915年，页103—104。
②FRUS，1915年，页104、115—116、118。
③中国方面对南满内地杂居问题的让步过程，参阅王芸生编：前书，卷6，页187、205—206、210—211。
①王芸生编：前书，卷6，页223—224、228。
②章锡琛：《日本要求事件之解决》，载《东方杂志》，卷12（1915年），第6号，页16。
③W.R.Wheeler：ChinaandtheWorldWar（威勒：《中国与世界大战》），页27。
④阿英：《近代外祸史》，下册，页141。
⑤洪卜仁辑：《菲律宾华侨反对二十一条件的爱国运动》，载《近代史资料》，1956年第4期（总11号），页139。
①阿英：前书，下册，页132—133。
②《东方杂志》，卷12（1915年），第5号，中国大事记，页2—3。
③Международыеотношения，第3辑，卷7，第1部分，页307—308。
④Международныеотношения，第3辑，卷7，第1部分，页491—492。
⑤同上书，页328，注1。
①LaFargue：前书，页66—67。
②Curry：前书，页116—117。
③FRUS，1915，页108—111。
④FRUS，LansingPapers，卷2，页413。
①Morley：前书，页296—298。茹科夫主编：《远东国际关系史》，中译本，页253—254。
②袁世凯这时持“强硬”态度，是为了敷衍搪塞国民和等待外援；几天后，色厉内荏的本相就完全暴露。5月6日，袁世凯派曹汝霖在日本使馆表示接受一至四号，同意讨论第五号。正会谈间，曹汝霖接外交部电话，说日本已决定将第五号撤回，曹改口说刚才谈的是个人意见，敷衍过去。见外务省百年史编纂委员会编：《外务省一百年》，上，页613—614；王芸生编：前书，卷6，页237—239。王对此有考证，认为可信。
③Reinsch：前书，页144—145。5月1日以后，总统府天天开会，许多人主战，认为屈服则山河破碎，抗战内可激奋民心，外可使日本孤立，欧战结束，援助即至；抗战虽使日本能暂时占领大片领土，但不能构成权利；等等。加之，两国对修正案相持不下，各国恐谈判决裂，因而有此劝告。
①LaFargue：前书，页74。
②《加藤高明》，下，页196；LaFargue：前书，页74。
③Davis：前文，《太平洋历史评论》，卷48，期2，页55。
④王芸生编：前书，卷6，页245—255。
⑤Curry：前书，页127。
⑥FRUS，1915年，页146。
①FRVS，页147。
②张忠绂：《中华民国外交史》，卷1，页180。后来日本下议院对此提出质问时，大隈首相又否认说过这样的话。但当初日本各报刊载这个言论时，他却不曾声明更正。
③王芸生编：前书，卷7，页2。
①李毓澍：前书，上，页249。高田早苗是大隈亲信，在改组后的内阁里任文部大臣。
②王芸生编：前书，卷7，页6。英、法等国为了拉拢日本留在协约国方面，不得不追随日本参加劝告，朱尔典12月21日给外交部的报告说：我们（指公使们）都感到自己是日本牵线的一群木偶。见JeromeCh’en：YuanShih-K’ai，1859—1916（陈志让：《袁世凯传》），页216—217。
③郭廷以：《近代中国史纲》，下册，页453。
①王芸生编：前书，卷7，页19。
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