与沙俄导演外蒙“独立”丑剧同时及稍后，英帝国主义乘辛亥革命中国内部动荡的时机，积极支持西藏达赖集团进行分裂活动。
清政府在英国发动第二次侵略西藏地方战争以后，为加强西南边远地区的统治，于1906年任命赵尔丰为川滇边务大臣，在四川西部、西藏东部地区实行改土归流。1907年又在西藏举办新政，添设了交涉、督练、路矿、学务、巡警等机构。1909年它批准驻藏大臣联豫的请求，抽调四川新军一协，由钟颖率领进驻西藏。1911年川西、藏东的改土归流工作大体告成，于是积极筹设西康省。
达赖十三世在内地逗留期间，对清政府在西藏实行新政、在西康进行改土归流极为不满，曾指使德尔智设法与驻北京的英、俄公使接触，请他们出面干预，遭到拒绝。同年达赖启程返藏，1909年底回到拉萨。1910年2月中旬川军前队刚到拉萨，达赖十三世再次出走，取道亚东逃往印度。英印政府驻锡金政治专员贝尔（C.Bell）引导达赖到加尔各答会见印度总督闵托（Minto）。他再次要求英国当局对清政府在西藏实行新政进行干预。英国政府受《英俄协定·西藏专条》和1906年《中英藏印条约》的牵制，印度事务大臣摩黎（J.Morley）通知闵托说：“现在应当明确地通知达赖喇嘛，英国政府不能干预西藏人和中国人之间的问题。英国政府是会采取必要的步骤来履行英藏条约和中英条约的，不过英国政府只能承认事实上的政府，而上述两条约特别指明不允许英国干预西藏的内政”①。清政府要求将达赖十三世送往北京，英印当局加以拒绝。不久，英印当局派遣部分军队进驻到藏锡边界附近的纳汤，对西藏政局采取静观待变的态度。
1910年9月，清政府派罗长■前往印度，招达赖回国。达赖要求废除新政，清政府不允，继续推行新政，1911年裁撤驻藏帮办大臣，任罗长■、钱锡宝为左、右二参赞。
达赖十三世遭英拒绝后，又企图投靠俄国，1911年初，致函沙皇乞求援助；不久，又要求访问彼得堡，俄政府复函婉言谢绝。
这时德国企图宰制欧洲，称雄世界，英、俄的注意力集中于欧洲大陆。英国认为中国政府改革西藏内政、整顿边防，它不便出面干预，而且也非力所能及。俄国政府认为保持英、俄和好局面，远比西藏问题重要，只要英国政府信守英俄协定中有关西藏的协议，它无论对待中国政府或者对待达赖集团，都要力求与英国保持一致。
1910年达赖逃到印度以后，英印政府日益重视不丹以东的属于中国西藏的广大地区，企图加以侵占，并把不丹置于它的控制之下。它不顾中国西藏与不丹长期存在的历史关系，同不丹订立条约，规定不丹对外关系必须服从英国的领导。清政府为此与英国展开交涉。不丹以东公认的中印边界位于喜马拉雅山南麓与阿萨姆平原交界地带。1910—1911年，中国增强边防的活动获得进展。川滇边军进驻桑昂（桑昂曲宗），赵尔丰派员巡查下察隅，直到瓦弄以南。英印政府担心中国军队如果继续推进，在喜马拉雅山南麓的广大地区整顿边防、派官设治，代替西藏地方政府原来的行政组织，必将阻止英国向北扩张的侵略势力，使其夺占这个地区的野心难以实现。英印当局认为这个问题比笼络达赖喇嘛更为重要。
辛亥革命爆发，西藏的政治局面开始发生重大变化。英帝国主义和达赖集团对此都十分敏感，认为这对扭转西藏政治局面不啻是天赐良机。英国密切注视其他列强的动向，随着沙俄扶植外蒙“独立”丑剧的逐渐公开化，它也转而全力支持达赖集团的分裂活动。
武昌起义爆发不久，英印政府与达赖集团的勾结开始加紧，支持达赖派遣达桑占东②潜回西藏，策动各地发动暴动，驱赶川军。达桑占东以达赖十三世名义通告西藏各地官员与寺院，对驻扎西藏的川军分头发动攻击。他组织起“民军”万余人，自任“卫藏民军总司令”。1911年底，英国驻亚东商务代理麦克唐纳（DavidMac-Donald）以“调停”为名，诱迫亚东与帕里驻军将枪械弹药卖给西藏地方官员，得价后退入锡金。1912年3月，达桑占东向江孜驻军进攻，日喀则驻军赶来援助。4月1日麦克唐纳又用同样手段，诱迫江孜、日喀则驻军三百余人将武器出售给“民军”，退入锡金转赴印度。
1912年5月，北京政府任命钟颖为西藏办事长官，命联豫离藏。驻藏川军主力汇聚拉萨，色拉寺得到甘丹寺与达桑占东所率“民军”的支持，与拉萨驻军互相攻击。拉萨驻军虽也得到丹吉林寺与哲蚌寺的支持，但粮饷断绝，军心涣散，被迫与“民军”等议和，但停战协议一直未能贯彻执行。
拉萨等地战乱不已，西康边军遭受攻击，川滇等省纷纷要求派兵平乱，6月，北京政府命令四川都督尹昌衡率师西征。西征军进展迅速，英国唯恐这支军队进入西藏，与拉萨驻军汇合，于英国侵藏不利，它一面直接阻止中国军队西征，一面急于把拉萨驻军逐出西藏，双管齐下，而把重点放在后一方面。它认为只要做到诱迫拉萨驻军撤出西藏，又能阻止西征军入藏，以后再在外交谈判中坚持中国在西藏只有“宗主权”，将会容易得多。驻华公使朱尔典威逼利诱，促使袁世凯同意撤出西藏驻军，并由英国协助“遣送”。朱尔典指派使馆武官威洛毗中校（Lt.Col.Willoughby）充当中国部队与印度当局之间的联络官。8月中，威洛毗到达印度，9月初在锡藏边境设立遣送中国士兵的机构。
印度总督哈定③为支持达赖集团的分裂活动，1912年6月向英国政府建议，封锁中印边境是迫使中国西藏驻军尽快撤离的最有效的办法。当时西藏与川滇之间交通断绝，中国驻藏官员往来文电以及部队饷需都要通过印度。封锁中印边境既可使驻藏文武官员与中央政府失去联系，断绝供应，在物质上与精神上备受打击；又能大大降低中央政府在西藏人民中的威信。哈定还主张英国承认中华民国应视中国解决西藏问题的办法而定。这些意见都为英国政府所采纳。
伦敦英国政府与印度殖民当局反复磋商后，授权朱尔典于1912年8月17日向北京政府递交备忘录一份，声明五点：“一、英政府不允中国干涉西藏内政；二、反对华官在藏擅夺行政权，并不承认中国视西藏与内地各省平等；三、英国不欲允准在西藏境内存留无限华兵；四、以上各节先行立约，英方将承认之益施之于民国；五、暂时中藏经过印度之交通应视为断绝”①。当时尹昌衡所率西征军在滇军配合下，不断取得进展，先后攻克巴塘、里塘，除乡城以外，宁静山以东全部解围，西征军集中昌都，准备进军拉萨平叛，形势发展十分有利。就在这个关键时刻，英国对中国政府施加压力。9月7日，朱尔典面晤外交次长颜惠庆，以不承认中华民国作要挟，提出：“如果民国政府定欲征藏，继续遣派征西军前进，则英政府微特对于中华民国不予承认，且当以实力助藏独立”①。袁世凯政府被帝国主义吓倒，10月，命令入藏平乱的西征军匆过江达（太昭）。
拉萨驻军与“民军”的停战协议因后者的破坏，未能生效。8月12日，在尼泊尔驻拉萨代表拉尔·巴哈杜尔中尉（LalBahadur）的“调停”下，拉萨驻军与西藏“民军”再次达成停火协议，约定驻军将枪械弹药交尼泊尔代表封存拉萨，驻军全行退伍，经过印度返回内地，“钦差”等官照旧留在拉萨。9月，钟颖率所属官员与少数部队留在拉萨，其余驻军千余人动身撤退。等到驻军大部撤离以后，西藏“民军”又撕毁协议，逼迫钟颖离藏，9月末战事复起。钟颖以留驻军队既少，兼因乏食，12月14日，再次由尼泊尔代表居间议和。19日，他率领在拉萨的最后一批驻军与许多满汉平民、商人和家属离开拉萨，曾经帮助驻军作战的丹吉林寺、哲蚌寺等寺院的喇嘛也有不少一路随行。联豫避居江孜，经英国驻江孜商务代理高德（B.Gould）一再迫促，也撤入印度。钟颖到达靖西，经过旅印华侨陆兴祺的转达，方才得到数月前北京政府命他尽可能在藏境停留的明确命令。陆兴祺在加尔各答经营晋义公司（音译）多年，爱国心切，对西藏局势异常关注，与北京政府取得了联系。钟颖从他那里得知川滇组织西征军进兵平乱等许多消息，决心在靖西留下来。
达赖指使达桑占东等在西藏制造叛乱得逞，急于返回拉萨。他在印度的两三年内，与俄国、日本不断联系。1912年7月9日，达赖一行到达帕里，俄国代理人德尔智从彼得堡专程赶来迎候。数日后，达赖来到南噶则宗的撒丁寺，日本退役军官矢岛安次郎①又来与达赖相会，充当达赖的军事顾问。这些当然引起英国政府的疑忌。
1912年11月3日，俄国代表廓索维慈与外蒙代表签订了《俄蒙协约》，此事9月间俄国外交大臣沙查诺夫访问伦敦时，英俄之间虽然已有默契，但是不久，德尔智代表西藏又与外蒙签订了《蒙藏条约》，消息传来，完全出乎英国人的意料，更加引起英国的不安。
德尔智在帕里与达赖十三世等会晤后，1912年11月底来到库伦，自称是西藏当局与俄国进行谈判的全权代表，向廓索维慈表示达赖喇嘛愿意同俄国缔结一项与《俄蒙协约》相类似的俄藏条约。廓索维慈表示俄英之间关系日趋紧密，俄国不便出面与西藏订约。在廓索维慈的积极参预下，1913年1月11日，德尔智代表西藏与外蒙当局签订了《蒙藏条约》，共计七款，相约彼此互相支持，抵制中国政府反对它们的分裂活动。所谓“自治外蒙”事实上是沙皇政府的傀儡，完全听命于俄国，而蒙藏条约不过是变相的俄藏条约而已，其中第四款规定“蒙古与西藏从今以后为反对来自内部与外部的危险，永远互相援助”，不啻承认经过俄国训练、由俄国军官指挥的外蒙军队有进入西藏之权。这一点给予英国政府以极大的震动。1月17日，英国驻俄大使布坎南（G.Buchanan）报告外交大臣格雷说，沙查诺夫向他解释，蒙藏条约等于零，完全无效，并且坚持说，既然德尔智是俄国臣民，他不可能担任代表达赖喇嘛的外交职务①。沙查诺夫这些话，英国外交部根本不信。3月6日，朱尔典电告格雷说：西藏不可能自立，为了防止西藏倒向俄国，英国对西藏必须放弃消极的态度，其中最重要的一点是“与达赖喇嘛建立更为密切的关系，对西藏政府准备做出的安排有更为充分的了解”。他认为在英、中、藏之间达成一项三边协议，是最好的解决办法。他估计如果能够促使中国放弃西康西部，就有可能换取西藏承认仍由中国派遣驻藏大臣随带卫队驻在拉萨，保持原状。他认为三方谈判即使失败，也会给英国“留下一个较好的立足点”，可以继续举行英藏谈判②。在这里，朱尔典向英政府提出了一个对英国侵藏有利的解决所谓西藏问题的新方案，它是1912年8月17日备忘录的发展。它与备忘录在内容上是一致的，区别在于把中英双边协议变成了中英藏三边协议。
英国政府对蒙藏条约忧虑重重，因为俄国利用外蒙插手西藏本来就很方便，甚至根本用不着什么条约。3月10日，朱尔典又报告说，新的蒙古国的元首库伦呼图克图，事实上是西藏人，是达赖手下一名官员的儿子。一支约六千人的蒙古陆军正在接受俄国顾问的训练，俄国公司正在忙于通过他们在库伦的代理人向拉萨发送温差斯特式步枪。俄国人刚刚任命两名在库伦受过见习领事训练的布里亚特人前往甘肃、西藏边界附近的塔尔寺，他们无疑将成为联结拉萨与驻库伦的俄国代理人之间的一个中间环节①。朱尔典的报告使英政府内部修改1907年英俄协定的论调重新抬头，只是由于英国不愿在阿富汗问题上又对俄国做出让步，召开中英藏三方会议的主张逐渐占了上风。
自从英国提出8月17日备忘录以后，袁世凯政府命令川滇军队停止前进，对达赖集团转而采取“抚绥政策”。北京政府委派蒙藏事务局官员杨芬为赴藏劝慰员，准备取道印度前往拉萨劝慰达赖，邀其来京，翊赞共和，商办善后。英印当局封锁边境，杨芬滞留大吉岭不能前进。北京政府改变政策，达赖集团也做出一些反应，10月中旬，达赖十三通过驻藏办事长官钟颖，电北京政府，提出汉藏恢复关系的五项条件：一、西藏人当与汉人有同等的权利；二、民国政府每年补助西藏银五百万两；三、西藏人得以西藏境内的矿山，自由向外国抵借；四、西藏人得自由练兵，民国政府不得干涉，但承认中国得以内地军队一千五百名，驻于西藏；五、一切官制，虽照民国政府的规定施行，但须用西藏人才，等等①。同时达赖又函请内蒙喀喇沁王贡桑诺尔布等代为疏通。10月28日，北京政府明令恢复达赖十三世名号，特派蒙藏事务局官员马吉符为册封专使，准备经印度前往拉萨，英印当局拒绝假道。北京政府无奈，12月25日，复照回答英国公使8月17日备忘录，逐条进行辩驳解释。
英国为了实现它的计划，一面积极与北京政府谈判，一面继续迫使钟颖撤出西藏。钟颖退到靖西后，西藏“民军”断绝交通，禁止出卖粮食。1913年2月24日，钟颖等退扎亚东税关，3月28日，再退朗惹。钟颖以朗惹险峻易守，派人到印度噶伦堡购粮，英印当局命驻扎纳汤的英军将购得粮食全数劫走。4月14日，钟颖被迫率众退出国境。北京政府任命陆兴祺护理西藏办事长官，英国封锁边境，不许陆兴祺入藏，不承认他的身份，拒绝与他正式来往。
自1913年1月起，英国驻华公使朱尔典与北京政府连续举行谈判。3月27日，袁世凯政府被迫同意以朱尔典备忘录为基础举行中英谈判，提出派温宗尧为中国代表，建议会议在伦敦举行，但英国坚持召开三方会议，必须有西藏代表参加。随后在中国代表人选、会议地点、西藏代表能否与中国代表地位平等等问题上，双方反复争论，袁世凯政府步步退让，最后商妥在印度举行三边会议。
1913年10月13日，中英藏三边会议于印度西姆拉召开，中国代表为西藏宣抚使陈贻范，副代表为副宣抚使王海平；英国代表为英印政府外事秘书麦克马洪（H.McMahon），并以前驻中国腾越领事罗斯（A.Rose）为中国事务助理，以驻锡金政治专员贝尔为西藏事务助理；司伦②夏扎·边觉夺吉为西藏地方政府代表。
在麦克马洪的唆使下，首次会议上夏扎就提出六点强硬要求，主要内容有：西藏独立；西藏疆域包括青海、里塘、巴塘等处并及打箭炉；1893年和1908年印藏通商章程由英藏修改另订，中国不得过问；中国不得派官驻军等等①。11月1日，陈贻范提出驳复条件七条，主要内容有：西藏为中国领土之一部分；中央政府可派驻藏长官驻扎拉萨，并有卫队二千六百名；西藏于外交及军政事宜均应听受中央政府指示，非经由中央政府不得与外国谈判订约；前订之通商条款如须修改，须由中英两方商议；西藏与中国其余地区的界限于附图内约略画明等等。陈贻范所提附图为傅嵩炑绘制的西康图，川藏之间大致允以江达（太昭）为界②，江达以西归西藏自治。麦克马洪表示中藏双方所争界限。相距过远，提议召开双边非正式会议，先就界务进行谈判。12月，经过几次双边会谈，迄无成议。会议移至德里举行。
1914年1月12日举行第三次会议，中藏双方就西藏界限各自提出较为详细的意见书。在2月17日会议上，英国代表麦克马洪以调停人的身份编造了内藏、外藏的说法，任意歪曲中国的历史，不顾中国的现状，从英国帝国主义立场出发，在一幅英国皇家地理学会绘制的三百八十万分之一的西藏及其邻近地区的地图上，以红蓝线标出他所杜撰的内藏、外藏界限。红线在东，蓝线在西，红蓝线之间称为内藏，蓝线以西称为外藏。内藏线自昆仑山起，至察隅附近的梯拉拉止，把青海、西康的绝大部分都划在其内；外藏线也自昆仑山起至梯拉拉止，将德格、甘孜、瞻对以西地方全部圈入外藏①。
3月11日，麦克马洪又正式提出“调停”约稿一份，共十一款，主要内容有：第一款，附表所列之条约，除为本约所更改，或与本约有相异或相背之处外，继续有效；第二款，中英两国政府“既认西藏为非属于中国统治权，乃属于中国宗主权之国”，并认外藏有自治权。所有外藏内政应由拉萨政府掌理，中英政府均不加干涉。中国政府不改西藏为行省，英国政府不并据西藏任何部分；第三款，中国于外藏不派军队，不驻文武官员，不办“殖民”。英国政府亦不在西藏派驻文武官员，除商务委员卫队外，不派军队，“并不于该国办理殖民事宜”；第四款，不阻止中国代表带有相当卫队驻扎西藏；第五款，中藏政府订定彼此不以藏务议约；第六款，1906年《中英条约》第三款作废；第七款，1893年、1908年《印藏通商章程》作废，由藏英政府另订新章程；第八款，驻于商埠的英国委员，必须前往拉萨与西藏政府商议者，无论何时，可随带卫队前往；第九款，所有西藏境界与内、外藏之分界以红蓝线绘明于所附地图之中；第十款，在西藏之廓尔喀、拉达克人，因驱赶川军事件受有损失者，由中国政府赔偿424，840卢比，等等。附表列明的条约计有：1890年的《中英藏印条约》、1904年的《英藏条约》和1906年的《中英续订藏印条约》三种。这一约稿的主要内容与《中俄声明》几乎雷同，体现了英国要在瓜分中国领土的斗争中与俄国完全处于对等的地位，比照俄国在外蒙所作所为，英国也要在西藏如法炮制。在中国承认外藏自治的名义下，把外藏当作一个国家，否定中国在外藏的主权，而只拥有宗主权等等。至于内藏、外藏的说法是袭取内、外蒙古的现成模式，这是英国政府预先拟就的条约草案中所没有的，是麦克马洪在西姆拉会议期间的独创。内、外蒙古的划分是中国原有的制度，俄国使用偷梁换柱的手段，强迫北京政府承认外蒙“自治”，承认俄国在外蒙的特殊地位，但表面上仍然承认外蒙是中国领土的一部分，承认清代在外蒙原有制度保留不变，这样就给袁世凯留下一块卖国的遮羞布。而麦克马洪杜撰的内藏、外藏的办法则完全不同，它是中国历史上从来没有的，特别是内藏、外藏的范围全凭麦克马洪在地图上任意勾画，袁世凯如果接受了这样的条件，他的卖国行为在人民面前就毫无遮盖，这是连独裁卖国的袁世凯者也不敢轻于尝试的。麦克马洪不懂得这一点，自以为别出心裁，洋洋得意，然而正是这一点伏下了西姆拉会议最终流产的原因。
在2月17日会议前后，麦克马洪另在三方会议之外，引诱西藏代表夏扎秘密进行印藏边界的谈判。麦克马洪在一幅约五十万分之一的由两页拼成的地图上，自不丹东部边界向东，大体沿着喜马拉雅山主脊，越过雅鲁藏布江的弯曲部分，到达恩梅开江与怒江分水岭（高黎贡山）的伊索拉希山口，画出一条红线，指为印藏边界，把不丹以东约九万平方公里的大片中国领土划入印度。麦克马洪以帮助西藏地方当局胁迫中国将更大面积的土地划入内藏、外藏为条件，换取西藏当局承认这样一条印藏边界。3月24日、25日，麦克马洪与夏扎交换信件，将此地图一式二份各两页交换签字附于各自的信件之后，办理了换文手续。这个行动极为诡秘，不让中国代表陈贻范得知，事后也不在三方全体会议上宣布，这就是此后多年英国不敢公开的英藏秘密换文，这条线后来被称为麦克马洪线。
中国政府认为3月11日麦克马洪提出的“调停”约稿有多处不能接受，命陈贻范逐条磋商，麦克马洪开始坚持不允，到4月15日才答应逐条开议。最后中方表示除内藏、外藏范围之外，其他各款大致可以同意，麦克马洪只愿做微小的让步，将青海湖、金川、打箭炉、阿墩子等处不划入内藏；将瞻对、德格从外藏划出，划入内藏①。
麦克马洪以3月11日约稿为基础，略作修改，在4月22日第七次正式会议上，又端出一个新的约稿。新稿比较旧稿除去中文本中作一些文字修饰外，主要改动有：第二款删去“为非属于中国统治权”一句；第四款中国驻藏“代表”改称“简任大员”，随带卫队一百人改为三百人；第十款取消旧稿规定的由中国政府给予廓尔喀、拉达克人以赔偿费的内容，改用藏方代表提出的“如有中藏因照本约发生问题，彼此意见不合，当由英政府调停”②，等等。此外附表之后，另加声明七款，其中两款系自旧稿正文中抽出，改为声明；新增内容主要有承认西藏为中国领土之一部分；达赖喇嘛选举受职后由中国政府颁给相当封号等等。麦克马洪在新约稿附图中除将表示内、外藏界限的红蓝线划法做了上述改动外，同时将2月17日他自己所主张的内藏线画法置于不顾，暗中按照英藏秘密换文附图上的麦克马洪线的画法，将红线南端南移再向西延伸，将麦克马洪线的大部分悄悄标入图内；同时蓝线也自梯拉拉向南延伸与红线相接（参看附图一）。
陈贻范宣告中国政府对此新约稿及附图不能表示同意，会议几至决裂，经过再三磋商，麦克马洪允许展限五日。4月27日接续会议，麦克马洪耍弄手段，当场改画条约附图中红线东北角的走向，与夏扎先将约稿草签，然后威胁陈贻范说：凡白康普陀岭，阿美马顷岭东北之地，统划归青海，所拟约稿业与藏员画行，如果中国代表不于今日草签，则将约稿中第二、第四两款全部删去，即与西藏正式订约，不再与中国代表商议，进行要挟。陈贻范怯懦无能，当时表示既然如此，本代表也可草签，但确切声明，草签与签押完全是两回事，草签之后当即电告北京，如政府不承认，即行取消。陈贻范做过声明之后，竟将新拟约稿与附图擅行草签。北京政府外交部接到电报后，极为震惊，29日复电：“英员仅许以一箭之地划归青海，迫我允认，殊堪诧异。执事受迫画行，政府不能承认，应即声明取消”③。一面将此意照会英国公使朱尔典，又命驻英公使刘玉麟向英政府做了同样的声明。陈贻范声明取消草签之后，麦克马洪不肯续议，会议中断。
在西姆拉会议中，英国代表麦克马洪极尽威逼利诱之能事，对中国代表百般要挟，对西藏地方代表多方笼络，许以厚利。俄国政府密切注视中英藏三方会议的进展情况，命令驻西姆拉总领事纳鲍科夫（Набоков）刺探会议消息。由于英国当局的严密封锁，俄国领事一无所得。1914年1月24日，一名西藏人自称是西藏代表夏扎的随员，将一封达赖写给沙皇的信件交给纳鲍科夫，请他转送俄国政府，信中表明达赖喇嘛希望俄国参加西姆拉会议。麦克马洪所拟约稿与1907年英俄协定有不少抵触，英政府需要征求俄国的意见，以取得它的同意。3月，在麦克马洪提出条约草案前后，英政府指示驻俄大使布坎南与沙查诺夫商谈，进行试探，表示愿放弃在外蒙的商业利益，作为修改英俄协定的交换条件，沙查诺夫不为所动。3月31日，他报告沙皇说：“英国大使已通知我，英国政府打算向我们建议修改有关西藏的1907年协定，其用意在废除协定中限制英国的规定，使英国在该地能自由行动。自然，只有在比西藏问题对我国利益更加相关的问题上对我们作出相应的补偿，我们才会同意此事”。他接着说：“英国政府答应让我们随时了解西姆拉谈判进行的情况。据我们得到的情报，谈判至今尚未就绪”。他建议对达赖的来信最好暂不作答①。
5月4日，格雷指示布坎南会见沙查诺夫，告诉他西姆拉会议进行的情况，出示4月27日经三方草签的西姆拉条约草案、条约草案附图、英藏双方草签的修订通商章程草案、3月24—25日英藏秘密换文等文件的副本；格雷还特别告诉布坎南，西姆拉条约草案中的第六款关于商务的规定，和第八款准许英国商务委员前往拉萨的问题，要取得俄国的同意①。
5月17—18日，布坎南与沙查诺夫连续举行谈判，沙查诺夫认为六、八两款与英俄协定的《西藏专条》抵触，要俄国放弃《西藏专条》中这些权利，必须在阿富汗和波斯给予足够的补偿。他提出补偿的详细内容，概括起来就是要英国承认阿富汗的赫拉特及其以北地区实质上处于俄国的势力范围之内，同意俄国在波斯北部占有优势的利益等等。此外，沙查诺夫又提出，条约草案第十款（中藏双方对条约意见不合，由英国调停）等于给了英国人对西藏的保护权，应予更改。
英政府同意将第十款删除，至于六、八两款，由于有关阿富汗与波斯问题谈判需要时间，双方谈妥采取变通方法。5月23日，由布坎南向俄政府正式递交备忘录一份，说明西姆拉条约正约的签署时间紧迫，来不及把俄国的意见完全考虑进去，只将草约的第十款原文删掉，将末款一分为二，做为第十、第十一两款，至于第六和第八款，英政府将另行正式照会俄国政府，在未同俄国政府达成谅解前，英政府将不使用这两款的规定。将来如果西姆拉条约公布，英国政府将同时公布这一项给予俄国政府的正式照会。在这样的条件下要求俄国对英政府签订西姆拉条约不加反对，得到了沙查诺夫的口头认可②。
英国取得了俄国的谅解之后，对中国的态度更趋强硬，6月7日，朱尔典照会中国政府说：“近与藏俄两政府彼此通意之后，其所以解决者以4月27日在森姆拉由英华藏全权专员所画行条约之各节，为唯一三面了结此事之办法”；“倘中国仍不附合，不肯将了结此项会议之约签押，则中国自不能享三面条约内所思及之利益”①。6月25日，朱尔典又照会说：“倘中政府不将约稿于本月底以前签押，本政府只得自由单独订约。如此则三方面所订约稿内载中国应得特权与利益自然全行失却。且本政府拟极力助藏以御中国侵伐”等等①。尽管英帝国主义一再威逼，袁世凯政府仍不允许陈贻范签署正约。
麦克马洪急于使会议告成，精心布置了末次会议，将约稿第十、第十一两款内容作了改动之后，为引诱中国代表签字，玩弄花招，另画附图一幅。新图将内藏界限北段由阿尔丁台富（即阿尔金山）向南移至昆仑山。在会议前一天，派罗斯见陈贻范，宣称：“中国专员如不将三方面之约签押，则英藏将订一保护彼此利益之约”，“英不得不保护藏疆及其自治权”，对陈贻范进行恫吓。罗斯又引诱说：明日会议有图两份，一为旧图，一为新图，如中英藏三方面签押，则签此新图，如仅英藏两方签押，则仍签4月27日旧图50000479_0453_1②。陈贻范因奉有政府不准签字的明确命令，予以拒绝。
7月3日，西姆拉会议举行末次会议，英代表麦克马洪，西藏代表夏扎·边觉夺吉草签了正约，同时签署了一份声明说：“我们作为英国和西藏的全权代表，兹将下列声明载入纪录，我们承认所附业经草签的条约对英国政府和西藏政府有约束力，并同意：只要中国拒绝在上述条约签字，中国将被排除享受由于该条约所生的一切权利。”①英藏双方代表并签署了西姆拉条约附图，又签署通商章程一件。尽管罗斯威胁说将用4月27日旧图，但7月3日所签图与4月27日草签图仍有明显差别，7月3日所签之图又将红线南端向西延长，将英藏秘密换文附图中的麦克马洪线全部标入图内（参看附图二）。中国代表陈贻范拒绝签字，当场声明：“本专员并奉训令，向本会声明，凡英藏本日或他日所签之约，或类似之文牍，本政府一概不能承认”②。7月3日、7日，中国驻英公使刘玉麟奉命先后两次照会英国政府，作了同样的声明。至此，西姆拉会议宣告完全破裂。
西姆拉会议流产了，会议期间产生的所谓西姆拉文件也就成了死胎。所谓西姆拉三方条约、所谓新订印藏通商章程，未经中国代表签字，毫无法律效力；英藏秘密换文是背着中国代表搞的，根本没有拿到会议桌上来，它的内容又违反1906年中英条约关于英国“不占并藏境”的规定，当然更是非法的和无效的。结果，英帝国主义费尽心机搞出来的一大堆文件，只好统统立案存档，束之高阁。
麦克马洪在会议中不只一贯蛮横狡狯，并且对于中印边界这样重大的问题，竟然使用极其卑劣手段，进行蒙骗，妄图夺占中国大片领土。他一面利诱西藏地方政府的代表承认麦克马洪线，一面对中国中央政府代表绝口隐瞒，而在所谓三方条约的附图中，利用多次改画的机会，把麦克马洪线偷偷地塞了进去，以便使其奸计得售。他以为在三方正式会议上虽然从未讨论中印边界问题，但中国一旦被迫签署了三方条约，也就等于承认了麦克马洪线。使用这种无耻手段以变更两国的边界，在国际交涉史中确是古今罕有的奇闻。
西姆拉三方条约如何取得中国的承认，又如何与俄国达成交易，为英国政府留下了一大堆难题。7月28日，欧战爆发，英国当局无暇再顾及这些问题，西姆拉会议全部文件都变成了废纸。直到三十年代，英国从故纸堆里又把它检了出来，当做侵占中国领土的重要法律根据。印度独立后，英国又把这些文件作为一份不光采的历史遗产，留给了印度①
①Красныйархив，卷37，页64。
②同上书，页53。
③同上书，页58。
①徐曦：《东三省纪略》上，页207。
①BPP，Tibet，1910年，页218。
①达桑占东原为达赖十三的尖散（亲侍），因护卫达赖逃印，受到信任。噶伦擦绒在达赖逃印期间留在拉萨，因反对色拉寺喇嘛攻击川军而被杀害。达赖十三返拉萨后，提升达桑占东为札萨，将擦绒的田庄、百姓全部赐给达桑占东，从此达桑占东就成为新的擦绒札萨。
①1910年11月哈定接任印度总督。
②北洋政府外交部编：《西藏问题》，“藏案说帖”。页4。
①朱■：《西藏六十年大事记》，页34。
①YajimaYasujiro，音译。英印政府发现矢岛后，即与英驻东京公使反复联系，得知他早年参加过日俄战争，1907年退役，曾在中国四川新军中充任教官，三次到印度。见TheMcMahonLine，页422。
②TheMcMahonLine，页450。
①ForeignOfficeConfidential（《英国外交部机密文件》，以下作FOC），第11035号（1913年），中国（1），页91。
②TheMcMahonLine，页450—451。
①《东方杂志》，第9卷，第10号，内外时报，页5。
①藏语，或译伦钦，原西藏地方政府官职名。1907年达赖十三违反清朝定制，将已革噶伦夏扎、学康、江钦等三人任为伦钦，地位在噶伦之上。1933年达赖十三死后，此职形同虚设，实权仍归噶伦执掌。
②《西藏议约案》，北字第589号，第4函第9册，转引自吕秋文：《中英西藏交涉始末》，页235—237。《西藏问题》，“藏案附件”，一。
③吕秋文：前书，页237—238。《西藏问题》，“藏案附件”，二。
①麦克马洪主张的内、外藏界限规定如下：内藏线自昆仑山脉起，东北行至阿尔丁泰富、南山，绕西宁，青海间，折而南，经金川、打箭炉、雅龙江，复拆而西至梯拉拉止；外藏线亦自昆仑山脉起，东经亚克岭至白康普陀岭，折而经德格、甘孜、瞻对，复折而西至惹穆多，又南经江卡、德亚寺、门工、亦至梯拉拉止。吕秋文：前书，页245。
①吕秋文：前书，页250。
②吕秋文：前书，页249—251。新旧约稿英文本见TheBoundaryQuestionBe-tweenChinaandTibet（匿名：《藏边画界记》）页91—95、133—139。《西藏问题》，附件四，《陈专员画行约稿及换文》，页6—8，中文本第十款为“本约英汉藏各文，详细校对后，意亦相符，惟嗣后如有文词辩论之处，以英文为准。”与英文本的内容不同。
①吕秋文：前书，页254。
①Международныеотношения，第3辑，卷2，页161。
②FOC，第11271号（1914年），西藏和蒙古，页128—131。
①Международныеотношения，第3辑，卷3，页83—85。约稿第十一款分为两部分，后半段“以英文本为准”等内容做为第十款，前半段“自签订之日起生效”做为第十一款。6月初，俄外部将此事通知中国驻俄公使。见吕秋文；前书，页257。
②吕秋文：前书，页257。
①《西藏问题》，“藏案说帖”，页7。
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