当美国与清朝当局刚刚结合起来，正要在东三省展开扩充利权和势力的活动时，1907年6、7、8三个月在帝国主义的相互关系上接连发生了几件大事，对列强在中国的斗争、特别是在东北的争夺产生了直接而深远的影响。这就是日法协约、日俄协约及英俄协约的缔结。
6月10日，日、法在巴黎缔结协约，里面规定：双方“同意尊重中国的独立和完整”，尊重在中国实行“对各国商业以及对各国臣民或公民待遇平等的原则”，“特别是对于在和它们（指日、法）享有主权、保护权或占有权之各地方相毗连的中国诸地区的秩序和事态稳定能得到保障具有特殊的利害关系”，约定“为在那些地区确保和平和安全而相互支持，以便在亚洲大陆上维持两缔约国各自的地位和领土权利。”据当时法国驻日大使施阿兰说，关于双方具有“特殊的利害关系”的“中国诸地区”，对法国指的是广东、广西、云南三省，对日本指的是福建以及东北的满、蒙地区②。实际上还不仅如此。由于日、法享有所谓“占有权”的“地方”是一个十分灵活、无法确定其界限的概念，因而与此种地方“相毗连的中国诸地区”也可由缔约双方无限扩大；既然它们每一方都可在这样的地区“确保和平和安全”，并为此而“相互支持”，那么很明显它们的真实意图就是要在中国领土内无法预先确定的地区充当监护者③，而所谓尊重中国“独立和完整”云云，只不过是一种烟幕。所以，这完全是一个划分在华势力范围、并为彼此进一步侵略中国推波助澜的协约。
7月30日，日俄协约在彼得堡签字。这个协约包括两项文件：一是冠冕堂皇的公开条约，双方宣布相互尊重领土完整及各自在华的条约权利④，承认中国的独立和领土完整以及各自在华工商业机会均等的原则，并约定以和平手段去维护和支持现状之存续及上述原则之确立；二是具有严重的实质性内容的秘密条约。密约之后有一附加条款，明确划定“北满”与“南满”的分界线为：“从俄国与朝鲜边界的西北端起，经珲春、必尔滕湖（即镜泊湖）北端至秀水甸子，逐次划直线；从秀水甸子沿松花江至嫩江口，从嫩江口上溯嫩江至洮儿河口，再由该口沿洮儿河至此河与东经122度相交处”。密约规定：一、日本“鉴于在满洲的政治、经济利益及活动之自然趋势，并欲避免因竞争而可能引起的一切纠纷”，承担义务不在北满（即上述分界线以北）谋求任何铁路及电信让与权，也不在那里直接间接地妨碍俄国所支持的谋求这种让与权的活动；俄国“基于同样的和平旨意”，在南满（即上述分界线以南）向日本承担相同的义务（但中东铁路公司根据1896年及1898年的修路合同所取得的一切权利及特权，对其在上述南、北分界线以南、即由分界线至宽城子之间的那一部分铁路依然有效）；二、俄国承认日本和朝鲜间以现行各条约为基础所存在的政治上的共同利害关系，并约许对那种关系的进一步发展不加妨碍或干涉；三、日本承认俄国在外蒙古的特殊利益，并约许不作任何有损于该利益的干预。以这次协约为契机，日俄关系出现了深刻而巨大的变化，长期的疑忌、对立结束了，由妥协走向勾结的道路开始了。这个转变完全是靠侵略我国东三省和当时我国的领土外蒙古以及侵略朝鲜而作成的肮脏交易，用密约序言的话，叫做“清除”两国“有关满洲、朝鲜及蒙古的一切冲突及误会的原因”！应当指出，就在日俄协约签字前两周内，日本加速了对朝鲜的逼压，先迫使朝鲜皇帝让位于皇太子，接着又强行订立日朝新条约（7月24日），把朝鲜政府实际上置于日本统监的全面控制之下。朝鲜皇帝本来想依靠俄国向国际上控诉日本的侵略①，结果却是俄国和日本狼狈为奸，把朝鲜进一步出卖给了日本。
8月31日，英俄在彼得堡签订协约，全面调整了双方在波斯（伊朗）、阿富汗和我国西藏地区的侵略利益。关于西藏，缔约双方在约文的有关专条内公然宣称只承认中国在那里有所谓“宗主权”；俄国承认英国“在保持西藏对外关系的现状”方面有“特殊利益”；双方相约：“尊重西藏的领土完整、丝毫不干预其内政”，“除经中国政府为中介外，不与西藏进行谈判”（但英国商务委员与西藏当局的直接交往以及英、俄的佛教臣民在宗教上与西藏的直接往来不在此限），“不向拉萨派遣代表”，不在西藏谋求铁路、公路、电报、开矿或其他利权的让与，不以西藏的收入对英、俄作担保，等等。这些规定，与1906年4月中英《续议藏印条约》的精神有很多一致之处，对英国来说，等于取得了俄国对该条约的承认和支持。由于这次协约的签订，英、俄长期以来在中亚地区的争夺趋于缓和，在我国西藏地区则把英国侵略者居优势地位的既成状况稳定了下来。
日法、日俄、英俄协约都是有关国家为协调它们在亚洲的争端而缔结的，但与欧洲的国际关系有深刻的内在联系。当时法国的对外政策是以防德为核心，为此就需要使自己在印度支那的殖民统治保持稳定，能够防范、镇压当地的民族解放运动，而这就需要取得亚洲的唯一强国日本的支持，反过来也就必须支持日本在亚洲的侵略活动。法国有效地利用了自己的强大的金融实力，于1907年3月向日本提供巨额贷款（同时英国也向日本提供贷款，英、法贷款合计，为数近二千三百万英镑），这不仅对于促成日法协约，而且对于促成日俄协约，都起了重要的作用。俄国在对日战争失败后，不得不减少在远东的力量消耗，以保障在欧洲的国际政治中维持充分的实力，适应在欧洲、特别是在巴尔干半岛及土耳其一带同德、奥帝国主义斗争的需要。因此，尽管俄国内部主张对日复仇的不乏其人，但政府决策者越来越感到需要缓和同日本的对立。这同样也是日本统治者的愿望，他们需要把对俄关系放在稳定的基础上，以便更顺利地侵略我国东三省南部和朝鲜，并在对付美国时处于更有利的地位。英国为了对付德国，在日俄战争以前已开始修补对俄关系，这个进程一度被战争打断，1906年又重新恢复（这年4月，英国参加以法国为主的国际性的对俄大贷款），加之法国大力从中促进，俄国也有改善对英关系的要求，双方终于弃嫌修好。这就是说，日法、日俄、英俄协约都是在欧洲的国际政治关系强烈影响下的产物。另一方面，它们又对欧洲的国际政治产生了十分深远的影响：这三个协约与1904年4月的英法协约、1905年8月的英日同盟以及1906年4月得到更新的法俄同盟联在一起，不但消除了以英日为一方、法俄为另一方的原有的对立，而且使之融而为一，使英、法、日、俄四国通过各个双边条约的密网，结成为一个集团。第一次世界大战前帝国主义相互关系的大调整至此基本完成，大战中两个帝国主义集团互斗的基本格局由此建立。在欧洲，英、法、俄从此完成了对德的包围。日本以甘心充当它们的党羽，换取它们对自己在亚洲的侵略活动的支持。美国处于集团之外，在侵华的角逐场上被孤立了①。
日法、日俄、英俄协约的一个突出的共同点是都关涉到中国，涉及西藏、云南、广西、广东、福建、东三省、外蒙古等中国很大一部分内陆边疆及沿海省区；这些地方的土地、利权成了英、法、日、俄在调整它们的相互关系中任意使用的筹码。而它们的交易一做成，就等于用一条新的绳索从四周把中国紧紧缠绕了起来，使中国又一次陷入了极其险恶的国际处境中。
日本马上利用对自己非常有利的国际形势，主要是利用日俄协约的成立所造成的有利时机，为破坏中国在东三省的建设和发展，为扩充它在我国东三省南部的利权和势力，采取了一系列挑衅性行动。
第一、干预和阻挠新法铁路。8月9日和12日，日本驻华代理公使阿部守太郎先以口头、后以书面照会，就新法铁路问题向清外务部提出质问，两个月后更进一步“抗议”，以该路与南满铁路平行并有损于南满铁路利益为借口，曲解1905年11—12月中日北京谈判时的会议录，一再蛮横地宣称对该路之修筑“断难承认”②。在此期间，东三省地方当局仍在积极筹划修筑该路的事宜，但因美国发生金融恐慌，司戴德与徐世昌、唐绍仪所拟定的依靠哈里曼借款的计划一时落了空。11月8日，徐、唐与英国保龄公司签订一项草合同，由该公司承修新法铁路，作为京奉铁路的枝路。日本极力进行阻难、破坏，再三再四向清政府无理抗议；英国政府迁就、纵容日本，对保龄公司不予支持，致使新法铁路无法开工。这个问题作为中日交涉的一个新悬案拖延了下来。
第二、制造所谓间岛问题。8月19日，日本驻华使馆照会清外务部说：“间岛究为清国领土，抑为韩国领土，此事悬案已久，迄未解决。然韩国人民之住于该处者不下十万余，往往受马贼及无赖之凌虐。……现韩国对外关系及保护韩民之责既归日本，……日本政府受韩国之恳请，自不能默然置之不理，拟由统监府迅速派员至间岛，专以保护韩国居民为事，希……速电驻扎间岛之清国官员，免生误会。”③同日，日本陆军中佐斋藤季治郎根据驻朝统监伊藤博文的命令，率领事先已集结于会宁的日兵及朝鲜巡警，向我国吉林省延吉地区入侵。由此正式揭开了所谓间岛问题的序幕。
日本所说的间岛，就是延吉一带地方。这里接近长白山区，清统治者因其是他们王朝的“发祥地”，长期实行封禁，不许人民自由前往；但为时既久，禁令逐渐松弛。十九世纪六、七十年代之交，朝鲜北部发生饥荒，灾民纷纷私渡图们江至北岸垦荒；随后来者愈增愈多，越垦地区也愈扩愈广。朝鲜政府一度请求清政府将这些流民“刷还”，但未能实行。八十年代中期，中、朝各派代表两次会勘国界，关于朝鲜茂山以西的江源，各有不同的看法，而茂山以下图们江为两国天然国界，彼此意见完全相同。1890年清政府决定准许这一带越垦的朝鲜人民领照纳租，即承认其为中国公民，归地方官管辖。1902年设置延吉厅。这样，在这一带中国固有土地上越垦定居的原朝鲜人民，便逐渐成为中国少数民族的一部分。这个历史发展的自然过程，对中朝之间的关系并未产生什么震动；直到日本插手后才成为问题。日本随其在朝鲜的侵略势力的加强，对我国延吉地区的觊觎也日益增长；它的目标是在这块中、朝、俄三国领土相邻、地位重要、物产丰富的地带开辟新的侵略基地，与辽东半岛以及南满铁路一线遥相呼应，对奉天和吉林南部形成东西夹挤之势，并为争夺东三省北部树立初基。如前所说，它在由东三省南部撤军期间已开始为侵略这一带进行多方面的准备，如今对俄协约一签字，便立即采取了外交、军事双管齐下的行动。它随心所欲地扩大“间岛”一词的含义，朝鲜人本来用以专指光霁峪（在朝鲜钟城对岸）前面图们江中一块二千余亩的滩地（中国称为假江）①，日本却以之泛指延吉一带的广阔地区，并妄图把这一带说成边界未定，意在由此入手，在日俄密约所划定的分界线以南全面确立自己的势力范围①。
斋藤率日兵等侵入延吉地区后，即在六道沟设立所谓统监府派出所①，自任所长；在那里强占民地，擅伐林木，兴工建造公署、铺户，竭力经营，作为在延吉一带活动的据点；又相继在其他一些地方设立宪兵分遣所，驻扎宪兵、巡警，就连延吉厅街中国警局所在之处也不例外。他不但直接向当地朝鲜族居民发布告示，而且在中国地方官本已选派的朝鲜族乡约之外，自行添设社长、村长，企图自建一套行政系统。他秉承统监府的旨意，胁迫、诱骗朝鲜族居民不交纳租税及地方公费，不受地方官吏管理，极力破坏中国的行政权，并以保护朝鲜族居民为名，肆意干预中国的司法权。他还把朝鲜亲日组织一进会移置于延吉一带，在六道沟设立本部，各处设立分会；以该会的奸民为爪牙，到处散布谣言，蛊惑人心，在朝鲜族和满、汉各族居民间进行挑拨，在朝鲜族居民内进行煽动，对安分守己者加以辱骂、打击，扰害地方，惹是生非，为日本的干预制造借口。总之，斋藤等人到延吉地区后，千方百计破坏当地的社会秩序，强行树立日本的威权，向中国施加种种压力。同时，日本还力谋夺取延吉地区内天宝山银矿的利权④。
在斋藤等越境入侵之前，清政府已觉察到日本对延吉一带心怀叵测。徐世昌接任东三省总督后，即派吴禄贞赴当地调查。吴留学日本时，曾受教于斋藤；斋藤率军警入侵延吉，正值吴禄贞到达该地的第二天；彼此仓卒相遇，日方看到中国有所准备，多少有些意外。吴禄贞得知斋藤所率人员有日兵约四十人，朝鲜巡警二十余人；接着增加到共约三百人，乘马百余匹，且续有增多；他从一开始对事态的严重性就有了比较清楚的认识。自斋藤入侵后，一方面清政府在北京向日本代理公使交涉，并由驻日公使向日本政府交涉，由驻朝鲜总领事向日本统监交涉，强调延吉为中国领土，当地朝鲜族居民应由中国自行保护，要求日方撤走军警，并重提派员勘界之议；另方面中国的有关方面在延吉当地采取措施，抵制斋藤的种种阴谋。由于日本意在制造事端，而不是解决问题，因之前一方面的交涉完全不得要领，后一方面的活动便居于主要地位。1907年9月，徐世昌奏准任命陈昭常为延吉边务督办，吴禄贞为帮办；他又自奉天、吉林两省调派警官、警兵前往。陈、吴在局子街设立边务公署，并在徐世昌的支持下，“于边防重要及韩民繁盛之地”设立派办处十余处①，为加强中国对当地的治理，拒阻日本势力的扩张，做了很多工作。这样，日本入侵延吉虽已成为既成事实，但它的发展毕竟受到抵制，它一手制造的所谓间岛问题，渐渐形成僵持的局面。
第三、阻挠京奉铁路展修至奉天城根。1907年6月1日，中国从日本手中正式收回了新奉铁路，稍经修理，于月底实现了由北京到奉天直通火车。但新奉段铁路原系临时军用性质，必须加以改筑，才能全路一致。在改筑中有一个问题需要顺便解决，即因原来的奉天站距城约十里之遥，很不方便，清政府打算将铁路展修至奉天城根。展修的一段要穿过南满铁路，清政府便向日本提出在交叉处造一天桥的办法。这本来是中国主权范围以内的事，而且对南满铁路并无任何影响，日本竟以“与南满洲铁路为抵触”等借口，悍然加以拒绝②，致使该路改筑工程迟迟无法进行。
这几个重大事件都不是孤立的，它们相继发生，一步紧接一步，明确地显示出日本正乘机按照撤军期间已完成的那个侵略布局积极行动起来，阻挠中国的建设，加强其自身的侵夺。这些新的事件在中、日间造成了新的日益严重的交涉。与此同时，一些在此以前业已存在但尚未突出的问题也正以清晰的面貌展现出来，其中占重要地位的是大石桥—营口铁路问题和抚顺、烟台两煤矿问题。
大石桥—营口铁路原是俄国修筑南满铁路时，为运料等方便起见，由中国特许“暂筑”的。1898年7月6日中俄签订的有关合同第三款明文规定：南满铁路完工后，此路应即拆去，或者“自勘定[南满铁路]路线、拨给地段日起，一过八年，必定拆除”。日本继承南满铁路利权后，有义务遵守这项规定，因此，该路最晚应于1906年拆除。但日本强行把它作为南满铁路的一条枝线，抓在手中不放，违约继续经营，不但不准拆除，而且悄悄收买土地，准备将其末站由牛家屯展修到营口市街，于是使不应成为问题的事竟然成为问题。
抚顺、烟台两煤矿是日本对俄战争中凭借军力强占的，战后声称依据《朴茨茅斯条约》由俄国把矿权转给了它。实际上，抚顺煤矿本是中国人创办的，华俄道胜银行只不过投了很少一点股本；烟台一部分矿区，俄国人曾经开采，但中国并无让与俄国的明文，这就是说，这两个煤矿的权利，中国从来不曾正式让与俄国③。俄国本来就未曾正式得到的权利，怎能转让给日本？可见日本立论之荒诞。然而它恃强将这两个煤矿交满铁公司经营，弄得清政府除以口舌相争之外，毫无实际办法。
在大石桥——营口铁路问题和抚顺、烟台煤矿问题上，满铁公司秉承日本政府的旨意，视那些利权为己有，毫不放松，已经显出它的凶恶；如今在新法铁路和延长京奉铁路两事上，日本政府又借口维护它的利益而对中国百般阻挠，更表现了它在日本侵华中的重要性。这一连串新旧问题的发生和发展，使中国从1907年8、9月起，深深感到日本在东三省南部侵逼之广泛和尖锐，就中新法铁路及延吉问题最为突出。特别是延吉问题，因其涉及领土主权，更显得格外严重。在那里，在总的僵持局面出现后，日本仍不断着着进逼，几乎没有停顿。从1908年起，日本加强了对当地满、汉及朝鲜族居民的勒索、扰害，并在图们江北岸至六道沟之间九十余里的地段内改换地名，沿途钉立木桩；在图们江沿岸各处添设渡口；逐渐流露出将朝鲜境内的清津——会宁铁路展造到延吉地区的图谋；还向延吉地区添派宪兵、巡警，10月间在火狐狸沟茂功社地方（日本称为禹迹洞）发生日本宪兵击毙、击伤中国巡兵、巡长多人的事件，在局子街发生日宪兵枪杀中国工兵事件，如此等等。总之，日本用尽各种办法，力图加剧延吉一带局势的紧张化，增加对清统治者的压力。
以上所述，并不是这时日本对东三省南部侵略活动的全部。自1907年4月以来，日本驻华公使还就落实1905年12月中日北京条约中有关鸭绿江右岸林木采伐权的问题与清政府代表进行了谈判，次年5月双方在北京签订《合办鸭绿江采木公司章程》，规定中日合资（资本三百万元④，中日各半）开办鸭绿江采木公司，对鸭绿江右岸自帽儿山起至二十四道沟止距江面干流六十里的地区内的森林进行采伐，为期二十五年；其界外及浑江流域的森林仍归中国旧有的林木业者采伐，但他们“所需款项应向公司贷借”，所采木料，除供应江浙铁路公司所需道木及沿江人民自用者外，“其余全归公司收买”。这表面上似乎是保护旧有林木业者在公司采伐区以外的利权，实际上是使公司通过贷款权及收购木料权扩大其势力，对鸭绿江右岸及浑江流域的林业逐步建立控制⑤。这个采木公司（林业公司）成了日本利用中日合资的方式掠夺中国资源和利权的一个重要企业。
在东三省以外，日本对中国的逼压也不断发生，震动一时的有所谓“二辰丸事件”。1908年2月初，日本商船“第二辰丸”因无护照载运军火，在澳门附近的九洲洋面被清政府水师拘留。清朝统治者刚受过同盟会领导的钦州防城之役和镇南关之役等打击，怕走私军火为国内反清力量所得，因而采取这个行动；日本则要利用一切机会，在中国树立其不可触动的威势，于是抓住这件事立即提出抗议，指责中国水师的行动为“违约”、“狂暴”、“野蛮”等等①。清政府表示退让，提出“先将‘第二辰丸’释放，另行具结候查”等解决办法，接着又正式向日本道歉①。日本不甘罢休，提出五条要求：将该船立即无条件释放；在释放时，中国应派兵舰到该船停泊处升炮致歉，“并先期知照日本国领事阅视实行”；中国备价将该船上军火收买；处分有关官员；赔偿该船损失①。这期间，日方一面散布“遣舰赴粤夺还该船”的空气②，一面直接向清政府实行恐吓，一再声称将“下适当之手段”③。清政府在日本的威胁下，于3月中彻底屈服。在这一事件中，日本专横恣肆，蛮不讲理，表现得淋漓尽致，因而激起中国社会各界的极大愤慨。就在中国军舰被迫鸣炮二十一响向“第二辰丸”致歉时，广东爆发了抵制日货以示抗议的爱国运动，而且这个浪潮很快就扩及内地各处以及香港和南洋等地的华侨中。中国举国上下，从日本在东三省的种种侵凌及其在整个对华关系上威逼狂虐的事实中，深切地感受到日本正迅速成为侵略压迫中国的主要角色。
同日本一样，俄国也利用有利的国际形势，在我国东三省北部采取了新的重大侵权行动：把它在撤军期间所制定的旨在加强中东铁路侵略地位的一系列条例相继付诸实施，其中最重要的是在路界内广泛设立民政机关一事。
从1907年11月起，中东铁路公司根据俄国擅自制定和颁布的所谓自治会章程在路界内一些地方推行“地方自治”的活动走向公开化、具体化⑤，首先要在居民人数较多的哈尔滨、海拉尔等地建立“自治会”（或作“议事会”，即市议会），代表（即议员）由具备一定财产等条件的人选举产生；由“自治会”产生“理事会”（或作“董事会”，或“地方参议处”，即市政府），以理事长（或作“总董”，即市长）、理事（或作“地方参议”）组成。这些机构的权力范围甚为广泛，举凡“抽收各项捐税，管理地方产业，以及卫生、善举、商业、工场”等事，都将归其控制。章程规定，居住在铁路界内的中国人“得享与该界内他人一律之利权”，即凡符合俄方所定条件的中国人也都有选举权和被选举权；但同时又规定理事长必须为俄国人，而且这种“自治”的总揽机关为中东铁路公司，所以归根结柢实权操于俄人之手，中国人充其量只是一种陪衬。俄帝国主义者自称有权在中东铁路界内搞“自治”，理由是1896年的《中俄合办中东铁路公司合同章程》中有一处规定该铁路地段“由该公司一手经理”（第六款）；他们说：“铁路地段有租界之性质”，地方自治中的理事会就相当于各国租界内的工部局，“不过名称不同耳”；清政府既允许租界内设工部局，也就应当同意中东铁路界内设理事会；等等。这就表明，他们的目的是使整个中东铁路地段租界化，所谓“自治”，其实就是“俄治”，就是把中国领土的一部分变为俄国殖民地。1908年初，在哈尔滨路界内悍然举行了“自治会”的选举，建立了“自治会”、“理事会”等机构。以后又在满洲里、海拉尔等地相继推行。这些地方的理事会一成立，就催逼当地华商承认它的威权，向它请领营业执照，缴纳各项捐税，并以对违令者实行封闭相威胁①。
清政府于1908年1月得到有关中东铁路公司在哈尔滨等地筹办“自治”的报告，立即要求俄国公使璞科第加以“禁阻，将该项自治章程撤销”。中国方面声明：1896年中俄合同章程中所说铁路地段“由该公司一手经理”八字，原意“系指经理关乎铁路之事而言，断不能作为治理该项地段解释”；“当年中国政府允订此项合同，只允该公司有经理铁路所需地段之权，并未许该公司以治理地段内人民之权”；“该公司既无治理人民之权，即无给予人民以地方自治之权”；此项铁路地段“与租界之性质绝不相同”，“断不能援租界设立工部局为例”；中东铁路公司的作法，违背1896年中俄间的合同章程，侵犯中国主权，因此，“所有哈尔滨、海拉尔自治会名目，中国政府断不承认”，俄国公使应“迅饬满洲里、海拉尔等处俄人及东清（即中东）铁路公司将理事会即行解散，不得再有逼勒华商起卖货票（即领营业执照）等事”。与此同时，各地中国居民拒绝参加自治会的选举，华商拒绝向理事会请领营业执照及缴纳捐税。他们冒着受迫害、被封闭的危险，对俄国的侵略行径进行了抵制。
俄国为迫使中国就范，于1908年底开始出动警察，对华商店铺采取查封等强暴手段，先从哈尔滨下手，接着相继波及满洲里、博克图、昂昂溪、海拉尔等地。暴行越演越烈，到1909年3月，竟至“将各华商一律封闭，甚至毁坏什物，驱除出境”③。这期间，署滨江关道施肇基、交涉局道员于驷兴一再与俄方交涉；清外务部向俄国公使诘问，并命驻俄公使直接找俄国外交部；俄方互相推诿。清政府别无他法，开始走向妥协。它调施、于至北京谘商，中东铁路总办霍尔窪特（Д.Л.ΧΟΡΒαΤ）也到北京协助俄国公使，双方经过谈判，5月10日签订中俄《东省铁路公议会大纲》十八条②。第一条明确指出：中东铁路界内“首先承认中国主权不得稍有损失”；但第六条又肯定了路界内各埠设立“公议会”（即“公共议事会”，带有自治性质的市政组织，实即“自治会”）、居民实行自治的原则。《大纲》规定双方应迅速商定公议会等详细章程，而在未商定前，应“暂就现行章程酌量办理”，也就是仍按俄国人一手强行搞起来的办法办理；但与已实行的办法稍有不同的是：中国交涉局总办得与铁路总办同时对公议会行使监察之权；另外，“哈尔滨华商会公举三人，入哈埠办事处（即理事会）参与其事”，“满洲里及海拉尔由就地华商会各公举代表二人入会”，其他地方有类似机构者也准华商“与议办事”，这些华商的权限“与俄商平等无异”，等等。这个《大纲》签订后，由于并未及时制定详细章程，俄帝国主义者非法造成的既成事实就在“暂行”的名义下合法化了；清政府由抗议到认可，路界内各埠的华商由抵制到参与，标志着俄国帝国主义的一个重大侵权阴谋终于得逞。难怪《大纲》订立后俄国向各国发表通告，宣称自此之后它在中东铁路界内的“权力更为结实扩张”；清政府及时进行了驳斥④，却无补于实际。
俄国在哈尔滨等地借推行“自治”而独自扩张势力的作法，从一开始就受到其他许多国家的非议，不但美、德表示反对，就连英、法也不赞成，基本原因是俄国发展独占势力要侵犯到它们的一些特权。只有日本默不作声，它实际上是怂恿俄国在中东铁路为所欲为，造成“榜样”，以便自己在南满铁路如法炮制。这表明，在帝国主义对中国的激烈争夺中，日、俄进一步分割东三省南北，就其在国际政治中的影响来说，正在成为一个具有决定性意义的因素⑥。
德、美两国在新的国际形势所造成的不利处境面前，为打开出路而进行了新的探索。1907年7月初，即日俄协约签订前夕，德国驻华公使雷克司（A.Rex）向德国政府提出在侵华角逐场上联合俄、美，对抗日、英、法的建议。日俄协约成立后，联俄的可能性不复存在，很快就出现了中、德、美三国联盟之说。德国的打算是：利用日、美侵华的矛盾，把美国拉到自己方面，以防其被英国等拉过去；同时，通过与美国共同保证中国的“完整”等等，从清政府换取特殊利益。也就是说，它不仅着眼于在华的争夺，还有更广泛的用意。从这时起到1908年将近一整年，在北京、柏林、华盛顿，就此问题进行了多次的摸底、试探和酝酿①。
美国这时着重以采取对中国表示友好的办法以扩大其在华影响，主要的一件事就是所谓退还庚款。美国自己承认，庚子赔款中它所索取的数额超出了它的实际损失。1908年5月，国会通过一项法案，将超额的一千余万美元退还中国①。这件事极大地赢得了清统治者的感激。在东北当地，司戴德与唐绍仪等在共同制日基础上的联合仍在继续，并且不断加强。司戴德为唐绍仪出谋划策，于1908年1月设立了一个宣传机构，由美国驻奉天副总领事马文（G.Marvin）辞去原职，专门负责，开展反日宣传。8月，双方恢复一年前那个利用美国资本成立东三省银行的计划。这时，美国的经济恐慌已经过去，哈里曼向东三省投资在客观上已没有困难。9月，奉命回国磋商的司戴德到达美国，准备将上述计划提交政府及哈里曼。美国在华如何对待日本，是接受司戴德的方针，继续向前走下去，还是另有所图，一时显得正处在十字路口。
清政府受日、俄（以日为主）侵略的强烈冲击，企图依靠美、德（以美为主）来改善自己的窘况。1908年7月，正式派定唐绍仪为专使前往美国，并预定顺路去柏林一行。唐绍仪的公开使命是就退还庚款一事向美国致谢，实质性的任务则是：一、结纳美国资本家，吸引美国资本支持东三省银行等计划。换言之，即与司戴德配合行动；二、就已在讨论中的中、美、德联盟问题作进一步的试探，以判定其实际可能性。10月，他途经日本，就日本侵略延吉地区以及新法铁路等问题与日外务大臣小村举行了会谈。11月中旬到达檀香山时，司戴德电告他借款计划可望成功。但他月底在华盛顿却遭到雷轰电击般的痛袭，这就是11月30日美日罗脱—高平协定的缔结。
原来，美、日矛盾不仅表现在争夺我国东三省一事上，而且涉及许多方面。自1906年以来，因美国加利福尼亚州限制日本移民以及旧金山市对日本（还有中国和朝鲜）小学生实行与白人小学生隔离，尤其造成了双方关系的恶化。1907—1908年间，双方通过有关移民问题的一系列换文（共同构成所谓君子协定），使问题暂时得到解决，但彼此关系并无根本改善。实际情况是：美、日利害冲突远远超出东三省甚至中国的范围，美国为了自己的殖民地菲律宾，总是对日本放心不下。日本权衡得失，眼看着清政府要投入美国怀抱，不能不感到焦虑，力图加以破坏，因之在得知唐绍仪赴美的消息后，便抢先表示愿与美国谋取协议。美国这时也甘愿与日本妥协。结果就是美国国务卿罗脱与日本驻美大使高平小五郎以互相换文形式成立协定，其主要内容是：双方都声明在“太平洋区域”不抱“任何侵略倾向”，互相尊重彼此的领土；双方还“运用一切能使用的和平手段，支持中国的独立和完整③以及各国在华工商业机会均等的原则，以保持各国在华的共同利益”；等等。这个协议以保持太平洋和各国在华的“现状”相标榜，其真实含义是：日本保证不侵略菲律宾，美国则听任日本在我国东三省以“和平手段”自由行动①。就这样，美国为保障在菲律宾的统治，在中国暂时对日本采取了退让的方针。这就结束了以司戴德的活动为主要标志的美、日在我国东北争夺的第一幕，也决定了中、美、德联盟之议的流产②，并给予清政府联美制日幻想以沉重打击。
与此同时，清朝统治者内部政局也发生了急剧变化。在11月14—15日光绪帝和慈禧太后相继去世之后，三岁的溥仪即位，他的生父、光绪的弟弟载沣任摄政王，主持朝政。一个多月后，1909年1月2日，袁世凯被免去军机大臣、外务部会办大臣兼尚书等一切职务，使唐绍仪在朝廷失去了依托。尽管美国政府正式把唐绍仪介绍给了美国银行家，并授权司戴德对双方的交易从中撮合赞助，但由唐绍仪经手谋求借款已是无从谈起了①。他被清政府召回，他赴美的主要目的以完全落空而告终。
从罗脱—高平协定成立到唐绍仪使美失败，等于日本的侵华外交取得了一次重大胜利
②1905年初已有东三省改行督抚制的传闻，见《日俄战纪》，第20期，页67。
③徐世昌：前书，叙，页1。
④H.Croly：WillardStraight，（克罗利：《司戴德传》），页241—242。如上文所说，自日俄战争以来，东三省地方当局已经在研究兴修铁路的问题，并陆续提出一些方案；司戴德的铁路计划，显然是在这个基础上提出并加以发展的。
①《清季外交史料》，卷207，页9—10。他们的计划是：第一步，修新法铁路；第二步，延长至洮南；第三步，到齐齐哈尔。他们在这封致外务部函中说：“此路前经邮传部、商部会覆前署黑龙江将军程德全折内曾奏明允准在案。”
①A.Gérard：MaMissionauJapon，1907—1914（施阿兰：《使日记》），页18。
②E.B.Price：TheRusso-JapaneseTreatiesof1907—1916ConcerningManchuriaandMongolia（普赖斯：《1907至1916年间俄日关于满洲和蒙古的条约》），页31—32。
③这种权利来源于三类条约：一、缔约国与中国签订的条约、合同等；二、《朴茨茅斯条约》；三、日俄间签订的各项特殊条约（公开条约第一条）。
①1907年6月，第二次国际和平大会在海牙开幕。朝鲜代表前往活动，揭露日本的侵略，争取国际上的声援。担任大会主席的俄国人压制了朝鲜代表。
①日、俄于1907年8月14日分头将密约内容通知英、法，对美、德等国则保密。公开条约于8月15日公布。美国怀疑有密约，国务卿罗脱（E.Root）于9月24日向日本大使青木提出询问。
①王芸生编：前书，卷5，页75、78—79。中日北京谈判会议录有一条写道：“中国政府为维持东省铁路利益起见，于未收回该铁路之前，允于该路附近不筑平行干路及有损于该路利益之枝路。”会议录的性质与条约不同，即使在当时也没有约束力，日本以此条为理由来反对修筑新法铁路，完全是强词夺理。
①徐世昌：前书，卷1，边务：延吉附件，陈昭常、吴禄贞：《延吉边务报告》第八章录有日本此照会全文。
②当时的中国人不知有日俄密约，不知日俄两国已划定了南、北满的分界线，因而不能联系这种形势看待日本侵略延吉地区一事，往往不适当地强调了日俄争夺的意义。如前引陈昭常、吴禄贞：《延吉边务报告》，特别是第七章，日人经营延吉之原因；宋教仁：《间岛问题》（见陈旭麓主编：《宋教仁集》，上册，页57—136。）
③日本外务省编：《日本外交年表并主要文书，1840—1945》，上，年表，第169页说1907年8月20日开设，王芸生上引书卷5第107页说8月23日开厅并发布告示。
④这一段叙述主要根据徐世昌前引书卷1，边务，延吉篇；陈昭常、吴禄贞前引报告；《清季外交史料》，卷217，页10—13；卷208，页3—6、10—11；卷207，页18—19；卷206，页19—20及以下有关天宝山矿权问题的大量资料。
⑤徐世昌：前书，卷1，边务，延吉篇，分设派办处。
①《清季外交史料》，卷208，页7—8；《清宣统朝外交史料》，卷22，页37—38、42—43。
①《清季外交史料》，卷199，页24—25；《清宣统朝外交史料》，卷2，页34—38；卷15，页40—45；徐世昌：前书，卷3，交涉，矿务交涉篇。参阅C.W.Young：TheInterna-tionalRelationsofManchuria（杨：《满洲的国际关系》），页76—78。
①同年9月在奉天签订的《合办鸭绿江森林合同》规定中日合办鸭绿江岸林业公司于9月25日开业，公司资本为三百三十万元。
②参阅张雁深：前书，页37、32—33。
③《清季外交史料》，卷210，页1—2。
①《清季外交史料》，卷211，页14—16、1—2。
③同上书，卷210，页14—15。驻日公使李家驹致外务部电分析日本政府态度强硬的原因说：“彼国议院近以对清外交不振，攻诋当局甚力，彼等以不安于位为虑，故近来反竟用强硬手段以谢国民。”
④同上书，卷211，页14—16；参阅卷210，页17—18。
⑥本段及下段各引文，皆见徐世昌：前书，卷3，交涉，铁路交涉篇。
①《清宣统朝外交史料》，卷3，页29。
①中俄《东省铁路公议会大纲》签订后，其他列强仍表示不满。直到1914年，法、英等国才与俄国就此问题取得协议。见MacMurray：前书，卷2，页1181—1184。日、俄分别在东三省南、北发展其势力，除其他各方面的活动外，扩充各自的金融势力也是一个重要方面。参阅张振鹍《清末十年间的币制问题》（载《近代史研究》1979年第1期）所引资料。
③《清宣统朝外交史料》，卷10，页34；卷11，页22—24。
①中俄《东省铁路公议会大纲》签订后，其他列强仍表示不满。直到1914年，法、英等国才与俄国就此问题取得协议。见MacMurray：前书，卷2，页1181—1184。日、俄分别在东三省南、北发展其势力，除其他各方面的活动外，扩充各自的金融势力也是一个重要方面。参阅张振鹍《清末十年间的币制问题》（载《近代史研究》1979年第1期）所引资料。
②参阅中山治一：《日露战争以后——东■帝国主义■国际关系》，页103—115。1908年8月8日，美国总统罗斯福致罗脱函，引述德皇威廉二世对《纽约时报》记者黑尔（W.Hale）的一次谈话，说“他（威廉二世）已经同美国商妥共同支持中国反对日本，以保持东方的均势；目前一位中国政治家正前往华盛顿商谈细节”，等等。见吕浦等编译：《“黄祸论”历史资料选辑》，页244。
①详见王树槐：《庚子赔款》第四章第一节。
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