欧洲列强及日本在中国抢占海口，争夺势力范围等掠夺活动，对于美国的在华利益构成了直接的威胁。一旦中国遭到瓜分，分别成为各国统治的殖民地，美国对华贸易必然受到排斥，更不用说进一步的发展。当时它对中国的贸易增长很快，1899年出口额比1895年增长了将近两倍①。美国实业界更把幅员辽阔、人口众多的中国看作一个“潜在的市场”。代表纺织业利益的《商报》1898年1月写道，中国为美国商业提供的可能性“简直是不可估量的”，它是潜在的“最大的世界市场”②。胶州事件发生后，美国驻华公使田贝忧心忡忡地报告国务院说，列强“对中国的瓜分将进而消灭我们的市场”③。同年2月，《纽约时报》指出：“被危及的利益不仅是我们现今同中国各口岸的贸易，而且是所有这些贸易将来增长的权利”，而这种增长将“成为对外贸易迅速扩张时期巨大利益的源泉。”④美国输入中国商品的三分之二是通过天津、烟台和牛庄三个港口进入东北和华北地区的。因此它对其他国家争夺我国东北特别关注。1898年6月，美国一位领事在给国务院的报告中说，如果俄国“实行它的办法（指由中东铁路运输的俄国货物减税和自定运费），它必将给我们现今输入中国的石油、面粉、纺织品及其他货物的贸易带来损害。”①美国垄断资产阶级要求政府采取果断措施保护他们当前和将来的在华利益。1898年1月，华美合兴公司及其他从事对华贸易的大商行成立美国在华利益委员会，促使美国政府重视中国事态的发展。在它的推动下，纽约商会于2月向国务院请愿，要求政府“迅速有力地保卫我国公民在华的现存条约利益”。费城、旧金山、波士顿等地商会纷纷响应，要政府维护“在现存条约权利下享有的一切特权”，“促进〔在华〕商业利益”②。同年8月，这个委员会扩大为美国亚洲协会，进一步对美国政府施加压力。协会主席弗雷泽（E.Frazar）得意地说：“我们经常通过亲自拜访和通信同麦金莱（W.Mckinley）总统及其内阁成员取得完全的一致，我们的建议和决议受到热烈的赞同。”麦金莱在1898年年终的国情咨文中担保，他决心“采取与我国政府的一贯政策相适合的一切手段，维护我们在那一地区（中国）的巨大利益”③。
1898年，美国忙于准备和进行对西班牙的战争，但它并没有对列强争夺中国不问不闻。在美西战争发生以前，美国企图在华北沿海夺取一个港口，它把威海卫作为目标⑤。打败西班牙、占领菲律宾以后，一些扩张主义分子竭力鼓吹夺取亚洲和太平洋的霸权。参议员贝弗利奇（A.Beveridge）露骨地宣称：“菲律宾群岛永远是我们的，……中国无限广阔的市场就在菲律宾的近旁，这两者我们都不能放弃”，“太平洋是我们的洋”①，把菲律宾看作入侵中国的跳板。出席第一次海牙会议的美国代表马汉上校（CaptainMa-han）直言不讳地声称：“现在美国生死攸关的利益不再在南方和北方，而是在东方和西方；最近将来的重大问题是中国，……美国将不得不在争夺中国市场的斗争中起领导作用。”③美国在华使领不断要求对中国采取行动。1898年10月，烟台美领福勒（J.Fow-ler）竭力向国务院建议占领中国的一个港口。他主张占领烟台，并提出舟山群岛、台州、登州、庙岛等地作为其他可供选择的地点，他还设想用菲律宾群岛中的某个岛屿与英国交换威海卫。康格任驻华公使后不久于1898年10月建议国务院，在渤海湾占领一处海军基地，并在天津常驻一艘军舰。他说：“我们应当作好准备，用谈判或者实际占领的方法，至少拥有并控制一个优良港口，从那里得以有力地确保我们的权利和有效地施展我们的影响。”美国陆军部和海军部也积极策划在中国沿海占领港口。海军部企图占领三沙湾或舟山群岛，陆军部主张在渤海湾建立一处基地④。
由于主客观条件的限制，美国的企图并没有成为事实。当着其他列强夺取海港，划分势力范围时，美西战争占据了它的全部力量，它抽不出身来参预在华争夺租借地和划分势力范围的活动。等到战争结束，又已难以插足了。美国是一个后起的国家，军事力量还很薄弱，海军力量居世界第六或第七位，陆军正规军的法定人数仅六万二千人（实际还不到此数）。它虽然战胜了西班牙这个衰落的老殖民主义国家，但毕竟还不是其他大国的对手，不能凭借武力来同其他帝国主义国家格斗。此外还有一个重要原因，就是当时国内开展了蓬蓬勃勃的反战运动，抨击美国政府的对外扩张政策，使美国占有菲律宾的和约在国内和议会中也遭到强烈反对，在参议院中迟迟未能得到批准条约所必须的三分之二的多数。1898年11月，波士顿成立了第一个反帝国主义者同盟，接着这一组织在纽约、费城、芝加哥、洛杉矶和其他城市迅速涌现，总数达一百多个，并成立了全国性的机构。参加运动的各阶层群众近五十万人，1899年10月并在芝加哥举行了反帝国主义大会，有三十个州的代表出席。面对反帝同盟的强大声势，民主党接过这面旗帜，严厉指责麦金莱的共和党政府的对外侵略扩张，以便在1900年总统竞选中捞到好处。麦金莱政府既要遵照垄断资产阶级的意旨，积极保护美国在华的利益，采取果断的步骤争夺中国和亚洲的霸权；又要谨慎从事，掩饰侵略面目，避免反帝国主义运动的攻击，使得麦金莱能蝉联下届总统职位。门户开放政策就是在这种复杂情况下制定出来的。
1898年9月，麦金莱任命海约翰（JohnHay）为国务卿。海约翰本人是百万富翁，同洛克菲勒集团关系密切。他比他的前任更积极地保护美国在华的工商业利益。从1899年9月到12月，他训令驻英、俄、德、法、意、日等六国大使，向各驻在国政府递交一项照会，这就是近代史上著名的所谓第一次关于中国的门户开放通牒。尽管这些照会的行文略有不同，但基本内容是一致的，它要求六国政府承认以下三项原则：
(1)对于在中国的所谓利益范围或租借地内的任何条约口岸或任何既得利益，一概不加干涉。
(2)中国现行条约税则适用于所有势力范围内一切口岸（自由港除外）所装卸的货物，不论其属何国籍。此种税款由中国政府征收。
(3)在各自势力范围内任何口岸，对他国入港船舶所征收的入港费，不得高于对本国船舶所征收的入港费；在各自势力范围内修筑、管理或经营的铁路，对他国臣民运输的货物，应与对本国臣民运输同样货物、经过同等距离所征收的铁路运费相等⑤。
从上述三项原则看来，门户开放政策是以承认列强在华的势力范围和既得权利为前提的。它所要求的，仅仅是势力范围和租借地内实行同等的关税、入港费和铁路运费，也就是保持各国在华租借地和势力范围对美国开放。连有的美国学者也指出，“势力范围政策同门户开放政策不一定是互相对立的”⑥，“门户开放照会并没有提出帝国主义应停止对中国的要求，它仅仅表示了‘我也要分享’这样一个要求。”⑦美国政府不征求清政府的同意，擅自与其他国家交换照会，要求在列强控制的势力范围内享受同等的贸易地位，这是对中国主权的粗暴践踏。当清政府得知门户开放照会的消息，向美国国务院提出质询时，海约翰对此不作解释，也没有表示歉意，反而于11月11日答复中国驻美公使伍廷芳说：“本政府现在不考虑欧洲列强倾向于取得中国领土的任何提议。但如果在我现在无法预测的将来，我们希望与贵国政府交涉在沿海一带取得某些便利时，我们愿通过我们驻北京的公使或驻本首都的中国代表直接向帝国政府提出。”⑧他所说的“在沿海一带取得某些便利”就是指索取某些港口。由此足见美国发出门户开放照会并不表示美国无意参加对中国的瓜分。麦金莱与海约翰持相同的观点，他在同海约翰讨论对华政策时就曾说：“一旦它（指中国）被瓜分，我们可不可以也取一块？”①流露了这位美国总统企图在列强瓜分中国时分享一脔的贪婪心情。
这个门户开放照会是以海约翰的名义发出的，起草这项文件的是被推许为国务院中国问题专家的柔克义（W.Rockhill）。柔克义是海约翰的密友，曾在美国驻华使馆任职多年。他草拟这个照会时，得到他在北京结交的老相识、中国海关英籍职员贺璧理（A.Hippisley）的帮助。当时贺璧理正在美国休假，他与柔克义书信来往频繁，向柔克义介绍列强瓜分中国的形势，为之出谋献策，建议美国政府提出门户开放政策。他认为，列强在华的势力范围必须作为事实接受下来，但可以采取一些措施防止在这些势力范围内实行排他性的优惠税率②。1899年8月11日，沙皇发布上谕，宣布大连为自由港。贺璧理致函柔克义，指出这是美国对中国错综复杂的局势进行干预的“天赐良机”③。柔克义是海约翰制定门户开放政策的顾问，而贺璧理又充当了柔克义的顾问。英国曾建议美国采取联合行动，共同发表门户开放宣言。美国虽然认为这项政策对美有利，但它不愿追随英国，充当英国的伙伴，因而拒绝了英国的建议。有人怀疑，贺璧理这次为美国门户开放照会的提出如此出力，可能是受了英国政府的指使。
美国1899年的照会中只提到势力范围和租借地内的贸易平等，没有把投资也包括在内。这是因为当时各国已经争先恐后地攫取了铁路、矿山特权，如果在照会内也包括投资，就要冒遭到各大国一致反对的风险。海约翰在1899年3月的一封信中谈到他对美国对华政策的考虑时写道：“我们并不认为对于将来的发展我们捆住了自己的双手，但是目前，我想我们最好的政策是警惕地保护我们的商业利益，而不与其他有关大国正式结盟。”①此后，美国随着世界形势的变化和本国实力的增强，不断对门户开放政策增添新的内容，作出新的解释，为美国势力不断侵入中国开辟道路。正因为门户开放政策能够适应美国在不同历史条件下向中国扩张势力的需要，因此它在相当长的时期内成为美国对华政策的基石。
各大国对美国照会的态度是不一样的。只有意大利表示无条件接受，其余各国都作了不同程度的保留，而俄国基本上没有接受。
意大利在中国没有租借地和势力范围，美国提出的要求对它有利无损。1900年1月7日，意大利政府表示“欣然赞成”美国的建议②。
英国经济实力雄厚，在对华贸易中占极大优势③。从这点出发，英国力图把全中国作为它的商品市场；但同时，英国在瓜分狂潮中攫取到的是对投资最具有发展前途的长江流域，不仅面积大，而且是中国人口最稠密、物产最富饶的地区。从这方面考虑，它又希望将投资与贸易加以区别。1898年8月10日，英国代理外交大臣巴尔福在下院明白宣称，他认为对贸易来说，应该是“机会均等”、“门户开放”，而对投资来说，应该实行势力范围内的让与权政策④。英国首相索尔兹伯里接到美国照会一个星期后就复照表示：英国“一贯主张的政策是保持各国臣民在华贸易的机会均等，英国政府目前无意放弃这项政策。”①但他不愿把门户开放政策用于九龙和威海卫，要求把租借地排除在外②。美国驻英大使超特（J.Ch-oat）在给海约翰的信中不无抱怨地说：“鉴于首相是第一个接受您的建议的，他的态度令人失望。”③美国政府不同意贸易机会平等的原则不适用于租借地，同英国进行磋商。后来美国表示，九龙虽是租借地，但与威海卫的情况不同，英国复照中可以不提九龙，只提威海卫①。经过整整两个月的商谈，索尔兹伯里才勉强接受美国的方案。11月30日，索尔兹伯里复函说：“对于威海卫租借地和英国将来可能在中国利用租借和其他方式取得之一切地区，以及英国在华现有或将来可能领有之一切利益范围，拟照贵国政府的要求发表声明。”②这样，英国就把九龙排除在门户开放的范围之外，它还表明，“将来”它仍可能“利用租借和其他方式”占领海口，夺取势力范围。英国复照还声明，它的同意“以其他各有关大国发表同样声明为条件”。
法国继英国之后，于12月16日复照接受美国照会，但仅仅表示拟在租借地内实行“平等待遇”的原则，而对势力范围却绝口不提③。法国根据1896年互换的中法通商章程和附章，取得在广西、云南通商减税十分之四的特权，它显然无意放弃这项特权。
日本和德国分别于12月26日和1900年2月19日复照表示接受，但都声明以有关国家接受这项原则为条件。日本与沙俄在我国东北和朝鲜有严重的利害冲突，未来对俄战争迫切需要得到美、英的支持，这是它接受照会的重要原因之一。德国赞同门户开放有它自己的打算。它同美国一样，是一个后起的、工业发展迅速、野心勃勃的帝国主义国家，对英国在华势力范围极其眼红。外交大臣毕鲁1899年3月14日致函远东舰队司令亨利亲王称：“我们必须延迟瓜分中国。我们在商业上正变得更加强大”，长江流域“是中国最重要的部分，我们决不应……被排挤出去，我们必须设法尽可能使英国长久坚持其所谓门户开放政策”，否则“我们将很容易吃亏”④。德国力图把它的贸易打进长江流域，美国的照会对它正是“欲渡河而船来”。
美国的照会使得俄国处于难堪境地。俄国根据中东铁路合同取得的减税和自定运价的特权是它“巩固在满洲的绝对势力”的重要手段，英国同它进行了历时九个月的关于铁路利益范围的谈判，始终未能使它同意放弃这种特权。现在俄国又面临美国的挑战。外交部和财政部对美国照会有分歧意见。外交部认为，如不涉及辽东租借地，美国的建议可以接受。穆拉维约夫甚至认为同美国缔结一项协定是可取的，“因为这样一来，我们便可能使美国承认我们在满洲拥有势力范围这一原则”。俄国驻美大使进而建议以下列原则作为基础同美国举行谈判：将势力范围和租借地区别开来，在租借地俄国保留完全的行动自由，在势力范围内俄国保留修建铁路和设立工业企业的特权，在贸易方面实行门户开放。但财政大臣维特及其在中国的代表璞科第不同意这种主张。他们不满足于仅仅宣布中国东北是俄国势力范围，而力图得到实实在在的优惠，坚决反对在中东铁路和支线上不分国籍平等课税和平等收取运费的办法。由于维特对俄国远东政策具有决定性的影响，他的主张占了上风，俄国政府决定暂取观望态度。穆拉维约夫训令喀西尼对美国照会“作一般性的答复，不使我们受到束缚”⑤。喀西尼在与柔克义的第一次晤谈中明目张胆地表示：俄国不能对租借地作出担保来束缚自己，“关东是俄罗斯帝国不可分割的一部分，处于俄国的法律之下”⑥。
俄国同时密切注视着美国跟其他大国交涉进展的情况。随着英、法等国相继接受美国照会，俄国的处境越来越困难。12月22日，穆拉维约夫函告维特说：“不能违背列强一致接受的政治经济原则，破坏俄美之间现存的友好关系，为列强在远东结成一个对我们利益危险的同盟提供机会。”①他请维特说明，应当如何答复美国。维特表示绝对不能放弃在中国东北境内铁路运费的“自主权”，理由是：第一、中东铁路和南满铁路己接近完工，而“美国人和英国人在华的铁路还只在筹建阶段，甚至能否实际兴工尚未可知”；第二、中国中部充斥着西欧、日本和美国的货物，在那里“从俄国进口的货物在近期内未必会有多大发展”；第三、放弃中东铁路决定运价的特权，“无异于取消”对俄国“在远东的经济利益具有极重要意义的优惠待遇”，其结果，中东铁路将成为在东北推销外国商品的工具。但维特不再反对与美国达成协议，并表示可以接受美国照会中第一、二条关于条约口岸和关税的建议②。
美国知道“俄国根本不想回答”美国的照会，它对俄国迟迟不作答复感到着急。如果俄国不答复或者公开拒绝，其他各国得以借口撤回已经表示同意的复照，那就意味着美国外交的失败，其结果不但影响美国的国际声望，并将使执政的共和党政府在下届总统选举中的地位受到损害。美国政府决定敦促俄国政府表态，驻俄大使“坚持”请求俄国“立即答复”，“即便采取最含糊其词的方式也行”①。在这种情况下，俄国于12月30日作了回答，其内容是：第一、俄国把大连辟为自由港足以证明俄国在租借地内遵循的正是门户开放政策；第二、以后该港与其他地区之间如设置税关，对外国货物，不分国籍，将平等课税；第三、中国政府在俄国租借地之外开辟的商港，由中国政府自行征税，俄国政府不为本国臣民要求优惠②。这份复照对美国照会中第三条关于铁路运费的建议只字不提，阉割了照会中最主要的内容，无异于拒绝了门户开放政策。既然其他大国接受这一政策是以有关国家共同接受为条件，俄国的答复有使美国的努力归于完全落空的危险。
美国政府清楚意识到这一点。1900年1月22日，海约翰在给驻俄大使的信中故意曲解俄国复照的内容。他说：“现在我们的事情是要赋予俄国的答复以尽可能广泛的含义，……我们当然认为俄国是接受了我们的建议而没有作许多保留。”3月20日，海约翰向各国宣布，他收到了有关各国的答复，它们对门户开放原则的承诺是“最后的和确定的”③。这项宣布是不符合实际的，但它使美国摆脱了困境。
1900年，帝国主义国家纷纷出兵来中国镇压义和团运动。美国担心各国乘机把势力范围变为各自的殖民地，从而使门户开放政策化为泡影，便于这年7月3日向各国发出了第二次门户开放照会，声称美国政府致力于寻求这样一种解决办法，以“保持中国领土和行政完整①，保护由条约及国际法所保证于各友好国家的一切权利，保障全世界与中华帝国各部分进行同等的公平贸易的原则”②。美国这项照会并不要求各国答复。第二次门户开放照会增加了新的内容，提出了所谓“保持中国领土和行政完整”的“原则”，这同第一次门户开放照会仅仅要求贸易机会均等是不同的。但美国并没有恪守自己提出的“原则”。就在发出第二次门户开放照会那一年，它为取得福建三沙湾作为“煤站”而积极活动。由于福建已被日本划作它的势力范围，它强烈反对在福建出现美国海军基地，因此美国的企图没有实现。一位研究美国外交史的学者指出：“海约翰没有得到接近于对门户开放或‘领土和行政完整’的国际保证。他仅仅使美国政策更加积极地参预远东的政治，以维护这些原则。通过这样做，他同驱使美国征服和并吞菲律宾的扩张主义势力保持了步调一致。”③门户开放政策的提出标志着美国侵略中国的新阶段。美国在用武力并吞菲律宾以后，又在对华关系中提出了这项政策，而且没有一个国家敢于公开反对这个政策，从而在国际上捞到了很大的虚誉，扩大了它在中国的影响。从此，美国作为一个大国，有了它独立的对华政策，而不再追随和附和其他国家，充当次要的角色，它在列强侵华活动中的地位有了显著的提高。从此，美国更积极、更活跃地参加帝国主义大国在中国的角逐
①王铁崖编：前书，卷1，页948—952。但该书将条约订立地点济南误作青岛。
②参见宓汝成编：前书，册2，页419—420。
③《清季外交史料》，卷137，页19—22；卷139，页14—16。
④王铁崖编：前书，卷1，页874—875。
①Shu-lunPan：TheTradeoftheUnitedStateswithChina（潘序伦：《美国对华贸易》），页48。
②C.Campbell：SpecialBusinessInterestsandtheOpenDoorPolicy（坎贝尔：《特殊的商业利益与门户开放政策》），页11—12。
③A.Dennis：AdventuresinAmericanDiplomacy（丹尼斯：《美国外交的冒险》），页204。
①T.McCormick：ChinaMarket（麦克科米克：《中国市场》），页91。
③Campbell：前书，页35。
④Campbeii：前书，页57、46。
⑤S.Livermore：AmericanNaval-BasePolicyintheFarEast，PacificHistoricalReview（利弗摩尔：《美国在远东的海军基地政策》，载《太平洋历史评论》），卷13（1944年），第2期，页117。
⑥F.Dulles：AmericainthePacific（杜勒斯：《美国在太平洋》），页262。
⑦GoochandTemperley：前书，卷1，页231。
⑧Livermore：前文，载《太平洋历史评论》，卷13（1944年），第2期，页117—122。
①FRUS，1899年，页129—130。照会中说的“利益范围”即势力范围。门户开放照会于9月递交给俄、英、德国政府，11月递交给法国政府，12月递交给意大利和日本政府。
②P.Reinsch：WorldPoliticsattheEndofNineteenthCentury（芮恩施：《十九世纪末的世界政治》），页184。
③OwenandEleanorLattimore：TheMakingofModernChina.AShortstory（拉铁摩尔：《中国近代简史》），页121。
①Dennis：前书，页188。
②J.Foster：DiplomatioMemoirs（科士达：《外交回忆录》），卷2，页257。
③T.Dennett：JohnHay（丹涅特：《海约翰》），页290。
④Campbell：前书，页54。
①Thayer：TheLifeandLettersofJohnHay（塞耶：《海约翰传》），卷2，页241。
②FRUS，1899年，页138。
③1896年英国本土对华贸易占中国对外贸易总额的16.5%，英属印度占7.4%，香港占42.5%。见Shu-lunPan：前书，页49。
①Joseph：前书，页346—347。
②FRUS，1899年，页135。
③PaulVarg：OpenDoorDiplomat.TheLifeofW.W.Rockhill（保罗·瓦格：《门户开放外交家柔克义传》），页33。
④A.Griswold：TheFarEasternPolicyoftheUnitedStates（格里斯乌德：《美国的远东政策》），页77。
⑤Dennis：前书，页188—189。
⑥FRUS，1899年，页136。
①FRUS，1899年，页128—129。
②《德国外交文件选译》，卷1，页253—254。
①Φуреенко：前书，页157—158。
②Varg：前书，页33—34。
③Φурсенко：前书，页159；РоссиявМаньчжурии，页244。但后者把此信日期写作12月18日。
①Фурсенко：前书，页222—223；РоссиявМаньчжурии，页244。
②Фурсеко：前书，页162。
③FRUS，1899年，页141—142。
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