（一）维新派的上台
前面说过，康有为领导的保国会成立后不久就涣散。这固然是因为遭到某些当权派的攻击的原故，但同时还因为这时康有为已经打通了一步登天的途径，不再需要这种群众性的组织了。他的政治活动的着眼点在于争取皇帝赞成他的主张，利用皇帝的权力来推行他的主张，这点，似乎已经开始可以做到了。
由于都察院的一个官员高燮曾推荐，光绪皇帝准备召见康有为，但是受到了恭亲王奕的阻拦。恭亲王说，按照老例，非四品以上官员，皇帝不能接见。光绪皇帝只好下令要大臣接见康有为问话。二十四年正月初三（1898年1月24日）康有为被邀到总理衙门，同李鸿章、翁同龢、荣禄等几个大臣进行了一次关于变法问题的辩论。康有为向他们申述了他的主张，认为在当前形势下决不能一成不变地照行“祖宗成法”，必须酌情改变，实行“新政”。李鸿章、荣禄反对他的主张。只有同光绪皇帝比较亲近的翁同龢采取同情态度，他向皇帝报告了谈话情形。这时皇帝已经读到了前一年十一月康有为的第五次上书。据梁启超说，这个上书中所说的一旦亡国，皇帝将“求为长安布衣而不可得”，甚至可能象明朝末代皇帝那样吊死在煤山上这些话深深地打动了皇帝（注：梁启超：《戊戌政变记》。《戊戌变法资料》第一册，页250。）。但是光绪皇帝仍然不敢违反老例召见康有为，更不敢破格擢用他，只是下令说，以后康有为如有奏折，即日呈递，不得阻搁，并且要康有为呈送他所著书。
康有为在正月初八向皇帝上了一个《应诏统筹全局疏》，这是他的第六次上书。他又把他所撰的《日本明治变政考》、《俄罗斯彼得变政记》送呈皇帝，意思是要皇帝以日本的明治天皇和俄国的彼得大帝为榜样。接着他又上了第七书，其中着重论述彼得大帝是如何敢于向西方学习的。后来康有为在一首诗中说：“忧时七上皇帝书”，指的就是他在直接见到光绪皇帝以前，也就是百日维新以前的这七次上书。
四月二十三日（6月11日），光绪皇帝发布“明定国是”诏，这可以说是一篇政治宣言，在这里，说到了“变法自强”，并有肯定“西学”的话。（注：《戊戌变法资料》第二册，页17。）五天后，皇帝在颐和园内召见康有为。其所以不在紫禁城内而在郊外行宫内是为了使这次接见带有非正式的性质，以免过于违反“老例”。光绪皇帝虽然表示接受康有为的主张，但只能授康有为以“总理衙门章京上行走”这样一个六品衔的小官，不过，同时又给了他以专折奏事的权力，这样，总算打开了他和皇帝之间的通路。在康有为受到召见后半个月，梁启超也以举人的身分被皇帝召见，他也只得到了六品卿衔，受命办理译书局事务。
在四月二十三日的明定国是诏以前，光绪皇帝已经颁发过若干属于所谓“行新政”的诏书。在这以后，这一类的诏书又陆续不断地大量发出，甚至一日数令，倾泻而下。这些诏书属于政治方面的主要有：广开言路，提倡官民上书言事；准许自由开设报馆，学会；撤除无事可办的衙门，裁减冗员；废除满人寄生特权，准许自谋生计。属于经济方面的主要有：提倡实业，设立农工商总局和矿务铁路总局，兴办农会（由绅富之有田业者试办）和商会，鼓励商办铁路、矿务，奖励实业方面的各种发明；创办国家银行，编制国家预决算，节省开支。属于军事方面的主要有：裁减绿营，淘汰冗兵，改变武举考试制度，精练陆军；筹办兵工厂；添设海军，培养海军人才。属于文教方面的主要有：开办京师大学堂，并要全国各地设立兼学中学、西学的学校；废除八股，改试策论；选派留学生到日本，设立译书局，编译书籍，奖励著作，等等。但诏书的发布并不等于事实上的执行。任免各省督抚的权力，并不操在光绪皇帝，而操在慈禧太后的手里。各省督抚对于小皇帝要他们办的和要他们提出意见的新政事项，一概都置之不理，或者作些模棱两可的回答。
光绪皇帝通过他颁布的诏书所要实行的新政究竟是什么性质，将在后面去分析。无论如何，这些诏书总是给人以一种印象：传统的封建社会上层建筑不能照旧不变了。维新派的两个巨头康有为和梁启超相继受到皇帝接见，至少使维新主张不再被认为非法。这在全国的官绅和知识界中不能不引起巨大的震动。议论新政，高谈变法，成为一时的时髦的风气。在光绪皇帝广开言路的号召下，呈送给皇帝的条陈纷至沓来。七月二十七日光绪皇帝还下了一道上谕说：“国家振兴庶政，兼采西法，诚以为民立政，中西所同。而西人考究较勤，故可以补我所未及”。这是说要向西方学习。又说：“今将变法之意，布告天下，使百姓咸喻朕心，共知其君之可恃，上下同心，以成新政，以强中国”。这是说一定要变法行新政。又命令各省各州县官员要切实进行宣讲，务必使“四月二十三日以后所有关乎新政之谕旨”做到“家喻户晓”。（注：《戊戌变法资料》第二册，页84、85。）这道诏书是谭嗣同起草的，所以维新派的色彩特别浓厚，但这时已经快到百日维新的末日了。
康有为在颐和园进见皇帝时，光绪皇帝说，国事全误于守旧诸臣之手，但他无权去之，也势难尽去。康有为替皇帝划的策是：“请皇上勿去旧衙门，而惟增置新衙门，勿黜革旧大臣，而惟渐擢小臣，多召见才俊志士，不必加其官，而惟委以差事，赏以卿衔，许其专折奏事足矣”。（注：《戊戌变法资料》第一册，页251。）康有为后来把他的这种主张概括为：“吾向来论改官制，但主增新，不主裁旧”。（注：《康南海自编年谱》。同上书，第四册，页157。）也就是说：不是革旧更新，而是留旧增新。他所希冀的只是靠皇帝之力让维新派逐渐挤进政权里去，在旧的官僚机构身旁设立一些并行的新机构，逐渐地使实际权力落到新机构的手中。这种方针只是极其懦弱而幼稚的梦想，没有实现，也不可能实现。
在百日维新中，从中央到地方全部原有的官僚机构丝毫未动，而且守旧势力的总头子慈禧太后还俨然驾凌于皇帝之上，在这种情形下，任何一点哪怕是小小的改革，也只能是空谈，而不能真正做到。
象光绪皇帝不断发上谕一样，康有为也不断地上奏折。据他的学生麦仲华说：“戊戌数月间，先生手撰奏折都六十三首”。（注：麦仲华编印的《南海先生戊戌奏稿》（宣统三年刊本）的《凡例》。）在上奏折最勤的期间，几乎每天发出一封。这些奏折绝大多数毫无成效。康有为的弟弟康广仁渐渐地感到不耐烦了。他向哥哥说：“办此琐事无谓”，“上既无权，必不能举行新政，不如归去。”（注：《康南海自编年谱》。《戊戌变法资料》第四册，页152。）
七月二十日，光绪皇帝下令赏给杨锐、刘光第、林旭、谭嗣同四人四品卿衔，任军机章京，参预新政。这算是实行康有为所说的擢用小臣建议的一个重大步骤。这四个人虽然只是以“章京”（办理文书的官员）的名义进入军机处，但毕竟这是处于靠近皇帝的地位。光绪皇帝把各方有关新政的奏折交他们审阅，并由他们草拟诏书。一时这四个人在官场上被视为颇有点权势的人物。不过时间很短，只有十五天，百日维新结束，他们都掉了脑袋。
对于军机四卿的政治面貌，值得说一说。
前面已经多次提到过的谭嗣同(1865-1898)，湖南浏阳县人，是世家子弟，他的父亲谭继洵官至湖北巡抚。他在十九岁时因父亲做官而到兰州，继又入新疆巡抚刘锦棠的幕府。以后近十年间游历各地，除西北几个省外，到过直隶、河南、湖北、江苏、安徽、浙江、台湾等省，对于国势民情有了很多见闻。中日甲午战争前一年在上海读到了许多翻译的西书。受中日甲午战争的刺激，更加发愤提倡新学，主张变法。他虽不是康有为的学生，但非常佩服康有为。他的政治思想在有些方面比康、梁激进一些，例如，他勇于揭露君权的残暴，敢于说：“彼君之不善，人人得而戮之，初无所谓叛逆也”。（注：《谭嗣同全集》，页51。）不过他自己并不能做叛逆者。他在思想上是个从资产阶级改良派到资产阶级民主革命派的过渡人物。他协助湖南巡抚陈宝箴办理新政，担任南学会的学长，因而有点声望。他鄙薄科举，他的父亲花钱给他捐了个候补知府的官衔。光绪皇帝在宣布实行新政后就召他到北京。
四卿中最年轻的林旭(1875-1898)，福建侯官县人，是有名的洋务派官僚两江总督沈葆桢的孙婿，考中过举人，并入貲得内阁中书的官职。他当过坚决反对维新的守旧大臣荣禄的幕僚。但他对康有为很折服，拜康有为为老师，康有为也想利用他同荣禄拉关系。他在光绪二十四年初在京城倡办闽学会，又为成立保国会奔走甚力。入军机后，他所拟文稿比较激进，与谭嗣同同为顽固守旧的官僚所深恶痛绝。
还有杨锐(1857-1898)和刘光第(1859-1898)二人则是与湖广总督张之洞有密切关系的人，张之洞让湖南巡抚陈宝箴把他们推荐给光绪皇帝。这时张之洞是当权的洋务派领袖人物中最活跃的一个。在康、梁因主张变法维新而声名渐起的时候，张之洞曾拉拢康、梁，想使他们为己所用。前面已经说过，他还插手康、梁在上海办的《时务报》。当他发现维新派的言论已越出洋务派所许可的范围时，他不但领导了反对维新派的论战，而且设法破坏维新派的舆论机关。在上海《时务报》馆中掌管财政、人事权力的汪康年在光绪二十三年底挤走了梁启超，改出《昌言报》。汪康年的后台就是张之洞。《昌言报》在汪康年主持下不再刊载维新派的言论。担任湖广总督的张之洞容许湖南巡抚陈宝箴实行大体上还是洋务派所容许的新政，但他认为《湘报》的言论越来越难以容忍了。他通知陈宝箴：“此等文字，远近煽播，必致匪人邪士倡为乱阶”，（注：《致长沙陈抚台黄臬台》。《戊戌变法资料》第二册，页609。）《湘报》被迫停止发表议论文章。光绪皇帝在下诏定国是以前，曾经诏令张之洞入京襄助，这是得到慈禧太后同意的。虽然由于官僚集团内部倾轧和其他原因，张之洞没有到北京，仍旧留任湖广总督，但他在百日维新中是插了手的。军机四卿中的杨锐可以说就是他的代表。四川绵竹县人杨锐是张之洞的学生，他在考中举人后任内阁中书。张之洞资助他长驻北京进行活动，通过他随时了解京城的政治情况。甲午战争后，他从忧国救亡的立场出发，先后参加康有为领导的强学会、保国会，但其实并不是个维新派。他入军机处与林旭在一起工作时，往往认为林草拟的文稿过激，强令易稿三四次，而他自己从未上过一折。四川富顺人刘光第在入军机前任刑部主事，虽然也曾参加保国会，但他标榜自己“无新旧畛域”，采取调和态度，使“维新守旧，咸得其宜。”（注：汤志钧：《戊戌变法人物传稿》上册，页51。）
由此可见，光绪皇帝所起用的军机四卿，虽然可以说是为辅佐皇帝主持新政而组成的一个工作班子，但这其实是洋务派和维新派联合组成的。其中，站在维新派立场上的是谭嗣同、林旭二人，而张之洞的人也有两个。
所以在百日维新中，维新派好象是上台了，但这种上台其实是一种虚假的现象。远不能说，维新派已经真正参与了政权。
（二）百日维新中的光绪皇帝
在百日维新中光绪皇帝究竟执行了什么路线，或者说可能执行什么路线，这是值得考察一下的问题。
由于光绪皇帝表示了对康、梁、谭一派人的同情，而发动政变扼杀百日维新的慈禧太后在一举粉碎康、梁、谭一派人的同时，把光绪皇帝看做维新派的保护人而加以贬黜，还由于失败后的康、梁竭力把光绪皇帝歌颂为他们的理想的圣主，于是读历史的人往往认为光绪皇帝是一个维新派的皇帝，也就是说，这个皇帝是代表软弱的民族资产阶级利益，企图实行一种民族资产阶级性质的政治路线，只是遭到了惨败。
这种看法是不符合于历史事实的。拿光绪皇帝在百日维新期间的许多实行新政的诏书的内容来看，拿光绪皇帝对于维新派向他提出的具体主张的态度来看，光绪皇帝并不能够真正实行维新派的政治路线。他所采纳的其实是洋务派的政治路线。洋务派与维新派的区别，前面已多次说到。前者基本上是同买办资产阶级相结合的封建大地主的政治路线，后者是软弱的动摇的民族资产阶级的政治路线。光绪皇帝在百日维新中形式上是接受了康有为这一派的主张，实际上他还是在走张之洞这一派的路子。在组织上，他主要也是倚重洋务派，而不是依靠维新派。他在百日维新一开始时就想把张之洞召入京城，他的军机四卿中就有两个张之洞的人，那都不是偶然的。在当时的历史条件下，光绪皇帝很难真正成为一个维新派的皇帝，而倒是可能成为一个洋务派的皇帝。光绪皇帝之所以如此，不是由他个人意志决定的。作为维新派的社会基础的民族资产阶级，既然还处于那样软弱的地位，对封建地主阶级和买办资产阶级有很大的依附关系，不能独立地打开局面，他们就不可能有一个自己的皇帝。维新派只能在幻想中把光绪皇帝打扮成他们自己的圣主，但不能在现实中创造出这样一个皇帝来。
康有为在《公车上书》和《上皇帝第四书》中都提出了召开国会的建议，在《应诏统筹全局折》中又提出了定宪法的要求，并在奏书中多次提出“君民合治”的主张。这些都是维新派的最主要的政治纲领，也是维新派和洋务派争论得最激烈的问题。康有为所说的国会虽然只是一个民选的咨询机构，谈不到为资产阶级争取立法权力，可是，他的这种主张，在百日维新的上谕中没有只字的反映。光绪皇帝允许资产阶级发言的限度，仅仅是“士民有上书言事者，……不准稽压，倘有阻格，即以违旨惩处”。（注：《戊戌变法资料》第二册，页71。）过去，士民（包括资产阶级）连上书的权利也没有，现在可以有这点权利了。但维新派对这道上谕的意义竭力加以渲染。梁启超说：“即今日全世界之国，号称最为文明者，亦不闻举国士民皆可上书于其君，而惟我皇上有之，以从古最塞之国体，一变而为最进之国体，呜呼！有圣主如此，宜上下读诏书者莫不流涕也”，（注：《戊戌变法资料》第二册，页70。）“州县递折，本朝已无，至于士民上书由道府代递，……此则中国四千年尧舜禹汤文武所未有者矣。呜呼！非圣主而能如是乎？”（注：《戊戌变法资料》第二册，页91。）其实，仅仅允许士民上书言事，离“最为文明的”“最进之国体”，还相差十万八千里。
康有为的另一个重要的政治建议是：“开制度局于宫中，选公卿诸侯大夫及草茅才士二十人，充总裁，议定参预之任，商榷新政，草定宪法，于是谋议详而章程密矣。”（注：《戊戌变法资料》第二册，页199。）这是《应诏统筹全局折》和《敬谢天恩并统筹全局折》的中心内容。这个“制度局”所要起的作用，在后一个奏折中说得较具体，那就是要对变法的“规模如何而起，条理如何而详，纲领如何而举，节目如何而备，宪法如何而定，章程如何而周，损益古今之宜，斟酌中外之善，若者宜革，若者宜增，若者宜删，若者宜改，全体商榷，重为草定”。制度局下面又设法律局等十二个局来分管各事。很明显，康有为想使制度局成为一个具有立法职能的新政领导机构。康有为还认为：“今欲行新政，但听人言，下之部议，尤重者，或交总署枢臣会议，然大臣皆老耄守旧之人，枢垣总署，皆兼差殷忙之候，求其议政详善，必不可得也”。（注：《戊戌变法资料》第二册，页216。）这就是说，原有的军机处和总理各国事务衙门，都没有用处，因此要添设制度局，由维新派来掌握中央立法、行政权。
康有为关于制度局的第一次奏折于光绪二十四年正月送上去以后，光绪皇帝交给总理衙门大臣“妥议具奏”。拖了两个多月，庆亲王奕劻（他这时是主持总理衙门的大臣）复奏，这些空洞的官话，否定了康有为的建议。皇帝又命军机大臣会同总理衙门大臣重议，“毋得空言搪塞”。但是，仍遭到这些大臣们的坚决抵制。军机大臣礼亲王世铎等于六月十五日复奏，提出了些所谓“变通办法”，把康有为的建议在实际上否定了。他们说：“皇帝延见廷臣，于部院卿贰中，如有灼知其才识，深信其忠诚者，宜予随时召对，参酌大政。其翰林院、詹事府、都察院值日之日，应轮流派讲读编检八人，中赞二人，科道四人，随同到班，听候随时召见，……此制度局之变通办法也”。（注：《戊戌变法档案史料》，页10。）按这种办法，康有为所说的“草茅才士”是没有份的。对于世铎等的复奏，光绪皇帝表示同意，“奉旨允行”。康有为只好叹息说：“与我本意大相反矣”，“此折又皆成为虚文矣”。（注：《戊戌变法资料》第四册，页154。）
光绪皇帝把这件公开斥责“老耄守旧之人”的奏折交给“老耄守旧之人”去会议，把削弱军机处和总理衙门地位的主张交给军机处和总理衙门征求意见，这个做法本身就和康有为的建议精神相反。关于制度局的第二次奏折送上去以后，石沉大海，渺无信息，连下部议的待遇也没有得到。
对于康有为的重要奏议，光绪皇帝经常“下诏部议”，议来议去，或则不了了之，或则议出“变通办法”，弄得面目全非，“皆成虚文”。康有为也感觉到这一点，他屡次在奏议中呼吁“臣请皇上断自圣心”、“惟皇上乾纲独揽，速断圣心”，甚至明白地提出“请勿下部议，特发明诏”。（注：《敬谢天恩并统筹全局折》、《请废八股式帖楷法试士改用策论折》。《戊戌变法资料》第二册，页216、211。）可是，他始终没有觉悟到光绪皇帝对有些事情下明诏，另一些事情下部议，这种选择，一方面，反映了光绪皇帝的处境困难；另一方面也是光绪皇帝的政治态度的表现。他的处境使他只能采取这种政治态度。
梁启超认为，六月十一日的上谕令各衙门删改则例，另定简明则例，这是光绪皇帝接受康有为的主张的一种苦心。“盖制于西后，未敢开局大修法制，先借是为嚆矢耳”，（注：《敬谢天恩并统筹全局折》、《请废八股式帖楷法试士改用策论折》。《戊戌变法资料》第二册，页46。）实则修改旧衙门的办事细则，同开制度局规定宪法、全面变法，是远不能相提并论的。
在经济方面，康有为所提出的最重要的建议是设通商院（或称为工商总局）和废除厘金制度。这两条都是发展资本主义的措施。
他在《公车上书》中就提出：“似宜特设通商院，派廉洁大臣长于理财者经管其事。令各直省设立商会、商学比较厂，而以商务大臣统之，上下通气，通同商办，庶几振兴。……商会者何？一人之识未周，不若合众议，一人之力有限，不若合公股，故有大会、大公司，国家助之，力量易厚，商务乃可远及四洲”。（注：《敬谢天恩并统筹全局折》、《请废八股式帖楷法试士改用策论折》。《戊戌变法资料》第二册，页146。（据光绪二十一年石印本校））当时所谓商务，是包括工业在内的，康有为要求设商会、股份公司，主张“广纺织以敌洋布，造用物以敌洋货”，这些显然是代表了要求独立发展的民族资产阶级的利益。
“振兴商业”的口号是洋务派也赞成的，但他们的办法另是一套。百日维新中，光绪皇帝多次发出“振兴商业”的上谕。四月二十四日的上谕说：“前经该衙门（指总理衙门——引者）议请于各省会设立商务局，公举殷实绅商，派充局董，详定章程，但能实力遵行，自必日有起色。即着各省督抚，督率员绅，认真讲求，妥速筹办”。（注：《戊戌变法资料》第二册，页20。）六月初七的上谕又说：“着刘坤一、张之洞拣派通达商务明白公正之员绅，试办商务局事宜。”（注：《戊戌变法资料》第二册，页43。）这两道上谕都说，由地方长官拣派和督率“员绅”来办商务局。“员”就是在职官员；“绅”就是卸任官僚或有科名的地主阶级头面人物。商务局必须由员绅试办而不让普通商人参加，这纯粹是洋务派的政策，而且是早期的洋务派政策。
百日维新中，康有为专就商务问题上了两次奏折。第一次的奏折原件已佚失，只在《自编年谱》中有记载：“六月一日，乃上商务一折，请令十八省各开商务局，先在上海、广东善堂中，公举通达时务殷实商人试办，限两月内草定章程，呈总署进呈御览，荐上海经元善、严作霖为总办，广西龙泽厚副之。奉旨交各直省督抚议行。广东商务局七十二行，即举何穗田为总办”。（注：《戊戌变法资料》第四册，页151。）上面提到的光绪皇帝六月初七日的上谕，实际上否定了康有为的这项建议。他指示刘坤一、张之洞拣派员绅试办，而不是“公举通达时务殷实商人试办”。
六月十五日，康有为又上了一道《条陈商务折》。在这次奏折中，他代表商人申诉了得不到政府保护，反而受到官方欺压的痛苦：“商官商律不设，故无以定价值之低昂，治倒帐之控诉，治伙友之倒亏，治滑奸之诓骗。银钱无定价，则受平色之困。行规不与官通，则官可任意遏抑。体制又与商隔，则胥吏可借端欺凌”。（注：《戊戌变法资料》第二册，页246。）根据这种情况，康有为提出：“窃谓朝廷若不设立商部，乞即以总理衙门领之，令各省皆设立商务局，皆直隶于总理衙门，由商人公举殷实谙练之才数人办理，或仿照广东爱育堂商董轮办章程办理”。（注：《戊戌变法资料》第二册，页249。）他希望借北京总理衙门的大官的权威来使商人摆脱地方官员的欺压，希望各省商务局完全由商人来办理。但是就在这一天，光绪皇帝的上谕重申，要求“各省督抚”“设立商务局，选派员绅开办”，（注：《戊戌变法资料》第二册，页48。）与康有为所上奏书的调子显然不同。
七月初五，光绪皇帝又发出“训农通商”的上谕。（注：《戊戌变法资料》第二册，页57。）这道上谕虽然说要在北京设立农工商总局，但并不是康有为的由中央直接管理各省商务的主张。当时，商务应由中央机关统管还是由各省分办，是维新派和洋务派争论的问题之一。维新派主张由中央机关统管，反映了民族资本要求冲破分割状态下的封建制度给发展工商业所造成的各种障碍，也反映了民族资产阶级希望摆脱买办阶级压制的愿望。洋务派地方官仍主张分办，目的则在于发展和巩固自己的经济势力。光绪皇帝的这道上谕规定，农工商总局大臣的任务仅仅是“随时考察”，并无权指挥各省农工商分局；各省设立的农工商分局则是由督抚选派绅士管理。被任为督理农工商总局的三个官员，不过是赏给三品卿衔的道一级的官员，当然管不了各省督抚。而且这三个官员都是洋务派所信任的人，与维新派毫无瓜葛。所以这道“训农通商”的上谕是完全适合洋务派的需要的。
康有为关于废除厘金的建议，也遭到光绪皇帝的拒绝。对于厘金制度，当时已是怨声载道。这种苛暴的税收勒索，严重阻碍商品流通，窒息工商业的发展。康有为在七月间的《奏请裁撤厘金片》中说：“若夫内地害商之政，莫甚于厘金一事，天下商人久困苦之”，“卡厂日增，密如织网，吏役日多，托为巢穴，每省厘卡百数，吏役数千，……胥役咆哮恐吓，锁拿逼辱，小民畏累，皆如数而偿，得赃放行，饱其私橐，否则船货充没，锁禁交加，或且鬻卖子女，以偿罚款，如斯之类，殆难悉数”。他认为：“似此弊政，病国害民，岂皇上爱戴元元，通商惠工之意？宜决裁之，以嘉惠商民。”（注：《戊戌变法资料》第二册，页265、266。）
七月二十九日，光绪皇帝专门发了一道关于厘金问题的上谕，其中说：“即如厘金一事，起自军兴，为东南各省饷项所从出，经曾国藩、胡林翼厘定章程，法称最善，行之既久，经理不得其人，遂致弊端丛集，利析秋毫，徒滋纷扰。值此帑藏奇绌，需饷浩繁，户部职领度支，当思如何兴利除弊，如何开源节流，统筹全局，力任其难。总之理财之道，取之农不若取之商，用吏役不若用士人，不外从前创办厘金之良法”。（注：《戊戌变法资料》第二册，页93-94。）这道上谕实际上是为厘金制度辩护，同康有为的看法南辕北辙。在这个问题上，光绪皇帝显然不能代表要求自由发展的资产阶级的利益。
在文教方面，康有为最重要的建议是改革科举制度。百日维新开始后，他所上的第一道奏折就是要求废除八股，改试策论。在康有为看来，八股改成策论，不只是个形式问题，而且要在内容上进行根本改革。他要求通过策论的考试，“从此内讲中国文学，以研经义国闻掌故名物，则为有用之才，外求各国科学，以研工艺物理政教法律，则为通方之学”。（注：《戊戌变法资料》第二册，页211。）这是要把西学引进策论之中。
光绪皇帝于五月初五下令废除了八股。但是，所采取的办法却是废形式而不废内容。上谕中说：“著自下科为始，乡会试及生童岁科各试，向用四书文者，一律改试策论”，紧接着马上又说：“至于士子为学，自当以四子六经为根柢，策论与制义，殊流同源，仍不外通经史以达时务，总期体用兼备，人皆勉为通儒，毋得竞逞博辩，复蹈空言，致负朝廷破格求才至意。”（注：同上书，页24页。）光绪皇帝的这道上谕，彻头彻尾是洋务派的主张。五月十六日张之洞发出了《妥议科举新章折》。所谓“妥议”，就是说康有为之议不妥。这封章奏与康有为的建议针锋相对。六月初一，光绪皇帝发出上谕，大事表扬张之洞的奏折，同意了张之洞所提出的乡会试分三场考试、第三场试四书五经的方案。（注：同上书，页41。）对两派在改革科举制度上的争论，光绪皇帝的上谕毫不含糊地支持了洋务派。
光绪皇帝并不是完全不采纳维新派的建议。例如广开言路是维新派所竭力主张的，这个建议光绪皇帝采纳了。禁止缠足是维新派大力提倡的，光绪皇帝也发了上谕支持。但这些只是次要的问题。在重大问题上，维新派的建议是没有被采纳的。
有一些上谕的内容，虽然在康有为的奏折中提到过，但并不是维新派独特的主张。例如裁军、练兵、推行保甲制度、开筑铁路、举办邮政、废除漕运、开办学堂等等，都是洋务派所一贯主张的，在张之洞、王文韶、荣禄、胡燏芬的奏折中也有详细的论述，而且大都是先于康有为提出的。就这些建议的内容来看，康有为同洋务派也没有多大的差别。
作为百日维新的开端的“下诏定国是”这件事还值得说一下。据各种记载，这件事的直接发动者是翁同龢，他起草了两篇《请定国是》的奏折，先后交御史杨深秀和侍读学士徐致靖，用他们的名义送给皇帝。光绪皇帝在征得慈禧太后的同意后才下了四月二十三日的《明定国是诏》。所以明定国是诏书的发出，虽然从总的形势上说，是康有为领导的维新思潮所促成的，但是直接推动者却是翁同龢和徐致靖这样的老官僚。至于杨深秀前面已说过，虽在政变后被杀，却并不是个维新派。得到慈禧太后同意的“国是”，其实并不真是维新派所说的“国是”。
康有为在定国是的奏折中，先是大讲变法的必要性，然后指出：“非大举誓礼，明定国是，昭示圣意，俾万众回首，改视易听，不足以一人心而定步趋也”。至于定什么国是，他只扼要讲了两句话：“采万国之良规，行宪法之公议”。（注：《戊戌变法资料》第二册，页207、208。）话虽少，是讲出了要害问题的。但是光绪皇帝的定国是诏书却是说：“用特明白宣示，嗣后中外大小诸臣，自王公以及士庶，各宜努力向上，发愤为雄，以圣贤义理之学，植其根本，又须博采西学之切于时务者，实力讲求，以救空疏迂谬之弊”。（注：同上书，页17。）康有为说的“国是”，是效法西方，实行宪政；光绪皇帝诏书中所说的“国是”，仍然是“中学为体，西学为用”，虽也说要“博采西学之切于时务者”，但其目的只是“以救空疏迂谬之弊”。
百日维新中光绪皇帝所发上谕虽然有一百多条，但其重点和脉络很清楚，反复强调的主要是练兵和筹饷。筹饷是为了练兵，所以其实是一件事。定国是的诏书中就指出：“试问今日时局如此，国势如此，若仍以不练之兵，有限之饷，士无实学，工无良师，强弱相形，贫富悬绝，岂真能制梃以挞坚甲利兵乎？”以后诏书又说：“今日时势，练兵为第一大政，练洋操尤为操兵第一要著”。“裁空粮，节饷需，为方今救弊之要图。……无论水陆各军，一律挑留精壮，勤加训练，俾成劲旅。并着遵照前降谕旨，力行保甲，诘奸禁暴，相辅而行；再能整顿厘金，严杜中饱，富国强兵之计，无有亟于此者”。（注：《戊戌变法资料》第二册，页17、22、39。）这都是明确地把练兵作为“第一大政”，重点是很清楚的。这是洋务派的老方针。在光绪皇帝亲政后，洋务派胡燏芬在二十一年（1895年）就曾上奏认为“目前之急，首在筹饷，次在练兵，而筹饷练兵之本源，尤在敦劝工商，广兴学校”，（注：同上书，页278。）得到了光绪皇帝的嘉奖。这是早已行过的，而且早已遭到失败的一条方针。
这条方针，同维新派所提出的“变法之本，在育人才；人才之兴，在开学校；学校之立，在变科举，而一切要其大成，在变官制”的主张是有原则区别的。都说兴办工商业，维新派的着眼点在发展资本主义，洋务派的着眼点在筹集军饷；都说兴办学校，维新派的着眼点在开民智，洋务派的着眼点在训练洋务人才；都说选拔人才，维新派的着眼点在“从事科学，讲求政艺”的资产阶级知识分子，洋务派的着眼点在“杜绝滥保”，选用“体用兼备”的“通儒”；都说向西方学习，维新派的着眼点在效法西方国体，洋务派的着眼点在练洋操洋炮，等等。在这些方面，光绪皇帝都站在洋务派一边，而同维新派是同床异梦的。
光绪皇帝究竟实行什么路线，从他对张之洞的《劝学篇》所采取的态度也可以看得很清楚。张之洞这篇东西是专门攻击维新派的，列举维新派的观点，逐条批驳，破口大骂。光绪皇帝在百日维新中两次发出上谕推广《劝学篇》，大肆表扬张之洞，称之为“持论平正通达，于学术人心大有裨益”。（注：《戊戌变法资料》第二册，页43。）
光绪皇帝既然并不能采纳维新派的主要政见，为什么又重视康有为、谭嗣同、梁启超等人呢？
光绪皇帝当时不可能区别维新派和洋务派，他是把维新派当做洋务派的后起之秀来使用的。维新派在强学会和保国会中的活动，使他看到这批人有动员社会力量的本领，他企图通过维新派利用这种社会力量，同慈禧太后对抗。
洋务派和维新派相互间也常常是划不清界限的。翁同龢和徐致靖政治上都不是真正的维新派。翁同龢看中了康有为的才能，认为他有“经世之才，救国之方”，（注：汤志钧：《戊戌变法人物传稿》上册，页121。）徐致靖在《保荐人才折》中，推崇康有为、谭嗣同、梁启超等人是“湛深实学，博通时务之人”，认为康有为“其才略足以肩艰巨，其忠诚可以托重任，并世人才，实罕其比”。（注：《戊戌变法资料》第二册，页336。）他们引荐维新派，使维新派同他们的关系很密切。康有为也曾引张之洞为知己，光绪二十一年的《公车上书》中很推崇张之洞。梁启超也曾经向张之洞执弟子礼。光绪二十三年时，两派的政见分歧虽然已经明朗化，但维新派的有一部分变法主张，是同洋务派一致的。当时洋务派的内部，也有政见的分歧，联俄派和联英派就吵得不可开交。在这种情况下，光绪皇帝虽然知道张之洞和康有为有分歧，仍然可以把康有为看成是洋务派的同党。他同意维新派和洋务派相一致的意见，而否定维新派所提出的同洋务派的抵触的主张。维新派则从来一相情愿地把光绪皇帝看作自己的“圣君”。
光绪皇帝之所以起用维新派，按他自己的说法是：“非变法不足以救中国，非去守旧衰谬之大臣，而用通达英勇之士，不能变法”。（注：光绪皇帝给康有为的“密诏”。《戊戌变法资料》第二册，页92。）康有为也提出破格擢用小臣的要求来为维新派争取政治地位。两人所说，表面上相同，实际的阶级内容并不相同。且不说光绪皇帝还不能区别这两种说法的阶级差别，即使他能区别，由于他企图实现一定程度的“变法”，由于维新派衷心地拥戴他，而且他面临着同慈禧太后争权的斗争，他仍然会把维新派引为同志，企图借助他们的力量来实现眼前的目的。这种现象在历史上是屡见不鲜的。
光绪皇帝没有放手地起用维新派人物。卓有声名的康、梁两人虽蒙召见，却都只得到了六品衔的小官。光绪皇帝固然无权任命二品以上的大官，但有权至少给他们以谭嗣同一样的品职，可是他没有这样做。当时的人说：“清朝故事，举人召见，即得赐入翰林，最下亦不失为内阁中书”，（注：王照：《复江翊云兼谢丁文江书》。同上书，页573。）康、梁所受到的待遇不是破格地提高，反而是破格地压低。可见光绪皇帝是不想因信用维新派人物而冒风险的。那么，谭嗣同的思想比康、梁更激进，为什么会较为受到重用呢？这是因为谭嗣同没有康、梁的名声大；足以表现他的思想的《仁学》，秘不示人，还很少有人了解；他又是世家子弟，易为统治集团所接纳的原故。
（三）一场争夺权力的斗争
慈禧太后并不反对洋务派的路线和政策。她历来重用曾国藩、李鸿章、张之洞等洋务派大臣。因此，对于光绪皇帝的四月二十三日的那个内容带有洋务派浓厚色彩的《明定国是诏》，她并不觉得有在原则上反对的必要。
既然如此，为什么慈禧太后又处心积虑地反对百日维新呢？
慈禧太后和百日维新中的光绪皇帝有这样的区别：慈禧既依靠洋务派官僚，也依靠极端守旧派的清室贵族和汉族官僚，这两派之间，前文已说过，虽然有政治主张和实际权益上的对立，但在维持封建统治旧秩序立场上，是一致的。慈禧太后按照时势的需要有时偏重于用洋务派，有时偏重于用守旧派，但总的说来，她是“公平”地对待自己营垒中的这两个派别，而使自己的统治权力建立在这两派势力的互相牵制与平衡之上的。百日维新中的光绪皇帝所企图实行的政策不但打破了这两派势力的平衡，偏到了洋务派一边，而且他还想利用维新派和他们所动员的社会力量。他抓起维新的旗帜，企图从慈禧太后手里夺取国家的最高统治权力，这更是慈禧太后和跟着她的守旧派所不能容忍的。
光绪皇帝在形式上亲政以后，实权仍为慈禧太后所掌握。对这种状况，光绪皇帝和他的父亲奕譞是极为不满的，曾作过多次夺取权力的尝试而未能成功。中日甲午战争中，慈禧和李鸿章等丧权辱国，威信扫地，重新燃起了光绪皇帝争权的欲望。光绪二十四年春天，他对庆亲王奕劻讲：“太后若仍不给我事权，我愿退让此位，不甘作亡国之君”，并要奕劻把他的意见转告慈禧。慈禧知道以后发怒说：“他不愿坐此位，我早已不愿他坐之”。经过奕劻竭力劝解，慈禧才表示说：“由他去办，俟办不出模样再说”。奕劻向光绪皇帝复命说：“太后不禁皇上办事”，（注：苏继祖：《清廷戊戌朝变记》。《戊戌变法资料》第一册，页331。）光绪皇帝就乘此机会搞起了百日维新。他想实行一定程度的变法，依靠张之洞等洋务派，利用维新派，并企图通过他们取得帝国主义的支持，摆脱太后这个事实上的太上皇帝，使自己真正行使皇帝的权力。
四月二十三日诏定国是的锣鼓一响，北京的政治形势就十分紧张。二十七日，慈禧采取了三项措施：一、命翁同龢“开缺回籍”；二、以荣禄为直隶总督；三、命二品以上大臣到太后前谢恩。二十八日，命崇礼署步兵统领；五月初四、初五，又授荣禄为文渊阁大学士，并使他以直隶总督兼北洋大臣；初六，派怀塔布管理圆明园官兵，派刚毅管理健锐营。此时，董福祥的甘军，聂士成的武毅军，袁世凯的新建军，均驻扎京、津周围，由荣禄统帅。
慈禧采取了这些部署，就去掉了光绪皇帝最亲信的重臣（翁同龢）；由她的亲信荣禄直接统辖北洋三军，在军事上控制着京畿，把北京城的军队指挥权抓到手中；加强了她周围的警卫工作；亲自察看二品以上大臣的动静，使他们感到权力并不属于皇帝，而仍在她的手中。
当时既无洋人兵临城下，又无内乱威胁京师。慈禧太后采取那样严重的军事部署，担心的是什么呢？她是防光绪皇帝利用变法把各省实力派争取到自己身边，并拉拢洋人同他进行斗争；她还防北洋三军，特别是在办洋务中崭露头角的袁世凯的一军倒向光绪皇帝一边；她也多少要防维新派在北京发动群众来威胁自己的地位。
慈禧在完成上述部署以后，直到七月中旬，就没有什么大动作了。她仅向光绪皇帝表示：“汝但留祖宗神主不烧，辫发不剪，我便不管”。（注：《戊戌变法资料》第一册，页342。）她住在颐和园静观。光绪皇帝隔一二天到颐和园一次，向慈禧请示。对光绪皇帝在此期间所发上谕，慈禧没有表示过不同意见。有的上谕，如设商务局，还经过慈禧批示同意。有的上谕是慈禧用光绪的名义发布的。例如，七月二十二日，接连发了两道上谕：“派裕禄在总理各国事务衙门行走。”“李鸿章、敬信均著无庸在总理各国事务衙门行走。”（注：《光绪朝东华录》，总页4180。）历来有许多著作认为，这两道上谕是光绪皇帝发下的，由此引起了守旧大臣的恐慌，加速了政变的发生。梁启超也认为，光绪皇帝“逐敬信、李鸿章出总署，实有大明黜陟之力”。（注：《戊戌政变记》卷九。《戊戌变法资料》第一册，页311。）事实并非这样。李鸿章被调离总理衙门，是慈禧亲自下的命令。当时在芦汉铁路借款合同草约签字以后，英国出面干涉，英国公使窦纳乐到总理衙门大吵大闹，要索山海关——牛庄等五条铁路的筑路权，以对抗俄、法、比集团控制芦汉铁路。此时，英国调动军舰到大沽口，以示威胁。“太后闻有英师，大惧，即日逐李鸿章出总署，悉许窦纳乐所请，英人始敛兵退”。（注：胡思敬：《戊戌履霜录》卷二，页16。）在总理衙门接受英国的要求后一天，亲俄的李鸿章被逐出。这与维新运动中的政治斗争并没有关系。
慈禧采取这种静观的态度，以及她仍把持着任免二品以上大员的权力，皇帝还不得不经常向她请示的事实，在有经验的官僚们看来，当然都不是有利于光绪皇帝的迹象。皇帝的新政的雷声虽然很大，但是跟着来的究竟是什么风雨是很可疑的。正因此，皇帝的新政上谕不能从各省督、抚得到积极的响应，他们都装聋作哑，观察形势，等待政局的分晓。刘坤一在颁发《明定国事诏》后一月（光绪二十四年六月二十三日）有一段话可以代表这种态度：“时事之变幻，议论之新奇，恍兮惚兮，是耶非耶，年老懵乱，不知其然，不暇究其所以然。朝廷行政用人，更非封疆外吏所散越俎，而其责成各督抚者，可办办之，否则静候参处”。（注：《刘坤一遗集》第五册，页2229。）其实他们是在等待慈禧太后的态度明朗化。张之洞就只对经过慈禧批示的办商务局的上谕起劲筹划，复奏条陈意见，对其他上谕则视若无睹。
在变法维新的口号已经空喊了两个多月的时候，光绪皇帝为了打破困境，在七月中旬大胆地采取了三项措施。一是七月十四日裁撤詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太常寺、太仆寺、大理寺等衙门（这些多半是无所事事的衙门，充满着尸位素餐的官员），并裁撤湖北、广东、云南三省巡抚（因为这三省省城内既有总督，又有巡抚）；二是七月十六日下诏把阻挠主事王照上条陈的礼部尚书怀塔布、许应骙等交部议处；三就是前面已提到的任用谭嗣同、杨锐、刘光第、林旭四人为军机章京上行走，参预新政事宜。这是七月二十日的事。
这三项措施都未涉及新政内容本身，只是组织性的措施。但正因为是组织性措施，对慈禧和光绪皇帝来说，是同权力有关的大事。慈禧可以容忍光绪皇帝颁发某些新政上谕，而绝不能容许光绪皇帝排斥她的亲信，更不能容许他在朝廷内组成自己的党羽。
梁启超记载说，光绪皇帝处分怀塔布等的上谕发出后，“守旧者初而震恐，继而切齿，于是怀塔布、立山等率内务府人员数十人环跪于西后前，痛哭而诉皇上之无道，又相率往天津就谋于荣禄，而废立之议即定于此时矣。”（注：《戊戌变法资料》第一册，页272。）这是说，在七月二十日左右，慈禧太后和他的亲信荣禄等人决定处分这个行动越轨的皇帝——把他废除。梁启超又说，早在四月二十七日慈禧已决定在九月间带着皇帝到天津阅兵，乘机以兵力废之。（注：同上书，页260。）但这种说法不全可信。何必一定要到天津才能废立呢？不过废立的打算可能早已在酝酿，而在七月二十日左右达到山雨欲来之时了。
七月二十九日，光绪皇帝到颐和园见慈禧太后，慈禧明确表示她的态度，对皇帝施加了压力。皇帝从颐和园回宫后，当天就写了一道密谕交给四卿之一的杨锐：“朕惟时局艰难，非变法不足以救中国，非去守旧衰谬之大臣，而用通达英勇之士，不能变法。而皇太后不以为然，朕屡次几谏，太后更怒。今朕位几不保，汝康有为、杨锐、林旭、谭嗣同、刘光第等，可妥速密筹，设法相救。朕十分焦灼，不胜企望之至。特谕”。（注：同上书，第二册，页92。）从这道上谕也可以看出，斗争的焦点仍在争夺用人权这一点上。
光绪皇帝执行的虽然基本上是洋务派的政策，但是有实力的洋务派大臣们对他态度消极，并不承认皇帝是可靠的中心。所以他到了危急时只能向康有为一派人呼救。不过他也知道这些书生赤手空拳，无权无势，是无能为力的。三天后，八月初二日，他又命林旭带出密诏一封，命康有为迅速出京。诏中说：“其爱惜身体，善自调摄，将来更效驰驱，共建大业，朕有厚望焉”。（注：《戊戌变法资料》第二册，页97。）
康有为这一些书生倒不是没有采取一些办法来救他们的皇帝，他们的办法是两条：一是借用袁世凯的力量发动推翻慈禧太后的军事政变，二是请求外国帝国主义者出面干涉。
康有为知道维新运动没有武装力量支持是不行的，并且看出京畿的兵力都在慈禧太后的亲信荣禄控制下是很危险的。他设想的办法就是把荣禄部下的北洋军队分化出一部分来。在他看来，北洋三军中的袁世凯与聂士成、董福祥不同，是个通洋务、讲变法的军人，而且听说袁世凯对他康有为很表钦佩，认为是可以拉到维新运动方面来的。他请徐致靖和谭嗣同向光绪皇帝推荐重用袁世凯。光绪皇帝接受了这个意见，令荣禄通知袁世凯到北京见皇帝。这还是在七月二十九日以前的事。袁世凯奉旨入京后，八月初一日见了皇帝，当日上谕宣布，授袁世凯以侍郎官衔。这是想使袁世凯感恩图报，脱离荣禄的控制，效忠于皇帝。
在接到皇帝求救的密诏后，维新派的书生们觉得可以依托的救星还是袁世凯。为此，谭嗣同实行了一个自以为直截了当的办法。他在八月初三日深夜，到了袁世凯的住处法华寺，拿出光绪皇帝的密谕，要求袁迅速举兵，先杀荣禄，然后包围慈禧的住处颐和园。并说事成以后，立即升袁为直隶总督（按康有为的说法是，要袁带领敢死队数百人把光绪皇帝拥上午门城楼，下诏杀荣禄，清除旧党）。谭对袁说：“你如果不答应我，我就死在你的面前。你的生命在我的手里，我的生命也在你的手里。我们至迟要在今晚决定，决定后我立即进宫请皇上办理。”袁世凯十分狡猾，当面并不拒绝谭嗣同的要求，而且激昂慷慨地说：“圣主乃我辈共事之主，仆与足下同受非常之遇，救护之责，非独足下。若有所教，仆固愿闻也”，又说：“如皇上在仆营，则诛荣禄如杀一狗耳”。但是，他提出粮、械、子弹准备不足，须等到九月份慈禧和光绪皇帝到天津阅兵时才能执行。谭嗣同再三要求提前，他表示无法做到，欺骗谭嗣同说：“今营中枪弹火药皆在荣贼之手，而营哨各官，亦多属旧人。事急矣，既定策，则仆须急归营，更选将官，而设法备贮弹药则可也”。谭嗣同无法，只好同意袁世凯的意见。他以为，这一下已经把袁世凯拉过来了。（注：梁启超：《谭嗣同传》；袁世凯：《戊戌日记》。《戊戌变法资料》第四册，页52；第一册，页551。）两天后，八月初五，袁世凯又见了一次皇帝，就回天津去了。
光绪皇帝和维新派的书生们拉拢袁世凯的办法显然是不聪明的。即使袁世凯可靠，那样的做法只能引起慈禧和荣禄的警惕。
维新派的另一道妙计，求靠外国帝国主义，也是在七月二十九日以前已经想到的了。根据康有为等人的建议，光绪皇帝在七月二十八日“决意欲开懋勤殿，选集通国英才数十人，并延聘东西各国政治专家，共认制度，将一切应兴应革之事，全盘筹算，定一详细规则，然后施行”。（注：《戊戌变法资料》第一册，页272。）这个办法同康有为原提开制度局的建议相比，多了一点，就是“延聘东西各国政治专家”。维新派显然是认为，有洋人在懋勤殿坐着，支持新政，包括慈禧在内的一切反对者都会瞠目结舌了。但是这个办法没有来得及实行。维新派还曾向光绪皇帝推荐一向为英国侵略利益在华活动的传教士李提摩太担任顾问大臣；当日本的伊藤博文来华活动时，他们又竭力主张光绪皇帝接见伊藤，想以此来震慑慈禧。七月二十九日以后，康有为还请容闳去向美国公使馆求救。康有为又找了李提摩太，由李提摩太同他一起去英国公使馆。接着，他又去拜会刚到北京的伊藤博文，请伊藤向慈禧说情。及至八月初七日（政变后的第二天），梁启超还去找李提摩太，商量营救光绪的办法。由于帝国主义各国并不认为有必要在慈禧太后和光绪皇帝的争权斗争中明确表示支持那一方面，维新派的这些活动都没有得到结果。
当维新派仓皇地设法营救他们的皇帝的同时，慈禧和荣禄也积极行动起来了。
看到了光绪皇帝是在拉拢袁世凯，荣禄于八月初三日向总理衙门打了个电报，讹称英、俄两国在海参崴开战，各国兵轮游弋大沽口，要求迅速调袁世凯回津布防。同时，荣禄调聂士成的武毅军五千人进驻天津，切断袁世凯的新建军进入北京的通道（袁世凯驻天津东南的小站），又调董福祥的甘军进驻北京。康有为记载这时的情况说：“京师市人皆纷纷传八月京师有大变，米面皆腾贵，并董军纷纷自北门入，居民震恐，乃有纷纷迁避者”。（注：《戊戌变法资料》第四册，页161。）同时，荣禄又支使杨崇伊等言官多次到颐和园请慈禧“训政”。
八月初五日，袁世凯从北京一回到天津，立即向荣禄告密，全盘交待了谭嗣同夜访的情况。当天荣禄就乘专车赶到北京，同怀塔布、许应骙、杨崇伊等面见慈禧，会议至夜半方散。
八月初六日（9月21日），慈禧太后发动政变，百日维新结束。这天黎明，皇帝还到颐和园去请安，慈禧却已由间道入西直门。她带人直达皇帝的住处，把一切文件都搜括拿走，又把皇帝召来训斥说：“我抚养汝二十余年，乃听小人之言谋我乎？”皇帝好久才说出一句话：“我无此意”。慈禧又唾他说：“痴儿，今日无我，明日安有汝乎？”慈禧当即传旨说皇帝生病不能办事，由她“临朝训政”。（注：恽毓鼎：《崇陵传信录》。《戊戌变法资料》第一册，页476。）
当天，慈禧下令逮捕康有为，查抄康有为的住处南海会馆，只抓到了他的弟弟康广仁。康有为已于前一天离开北京到天津。他由塘沽乘英国轮船“重庆号”到上海，捉拿他的命令已在上海等待他，如果不是英国领事馆帮他脱险而到香港，他大概是免不了殉身在这次改良主义的政治运动中的。梁启超也于八月初七日在日本人的保护下，从天津乘日本兵船逃到日本。
被逮捕的人很多，其中杨深秀、杨锐、林旭、刘光第、谭嗣同、康广仁在八月十三日被杀于菜市口。其余不少有牵连的人，或被流戍，或被监禁，或被罢官。
政变发生以后，谭嗣同本来还有机会逃走，但他决定不走，静待逮捕。在他被捕前的几天内，他还同北京的镖客王五筹划，想把光绪皇帝劫救出来。他的一些日本朋友劝他到日本避难，他说：“各国变法，无不从流血而成。今中国未闻有因变法而流血者，此国之所以不昌也。有之，请自嗣同始”。（注：梁启超：《谭嗣同传》。《戊戌变法资料》第四册，页53。）临刑时他说：“有心杀贼，无力回天，死得其所，快哉快哉！”（注：《谭嗣同全集》，页512。）
政变后第五天（八月十一日）慈禧下诏恢复詹事府等衙门；停止“不应奏事人员”上书言事；取销《时务报》；不久又下令恢复考试八股。但对向来实行的洋务“如通商、惠工、重农、育才以及修武备、浚利源、实系有关国计民生者，即当切实次第举行”。（注：《戊戌变法资料》第二册，页102。）她并没有全部取消光绪皇帝所举办的“新政”，只是压制了他想当真皇帝的愿望，扑灭了维新派。
（四）政变中的失败者和胜利者
慈禧太后的扑灭维新派，可以说是轻而易举，没有遇到任何抵抗。维新派志士们除了在政变后被杀的以外，有的流亡到国外，有的退隐到国内各地，有的政治热情已经衰退，悄悄地收起维新派的旗帜，甚至对过去言论的过于“激烈”表示忏悔了。
严复是维新派最早在政治思想上倒退的一个代表。他在戊戌的前一年（光绪二十三年）看到梁启超在《时务报》上鼓吹民权就不以为然了。他对梁启超说：西方各国实行民主是因为远在古希腊、罗马时已有民主“胚胎”，中国是个没有“民主胚胎”的“专行君政之国，虽演之亿万年，不能由君而入民”。（注：转引自梁启超：《论君政民政相嬗之理》。同上书，第三册，页30。）在这一年，他发表了《中俄交谊论》一文，大讲中国应当联合沙皇俄国，实际上是为李鸿章的联俄政策进行辩护。当时，维新派一般主张联合英、日，固然也是对帝国主义的幻想，但是李鸿章的联俄政策已被社会舆论公认为卖国政策，严复竟公然给他帮场，这是明显的政治动摇。而且在这篇谈所谓“中俄交谊”的文章中，还硬插入一段反对民权的言论，说是“夫君权之重轻，与民智之浅深为比例，论者动言中国宜减君权、兴议院，嗟乎，以今日民智未开之中国，而欲效泰西君民并王之美治，是大乱之道也。”（注：严复：《中俄交谊论》。《晚清文选》，生活书店1937年版，页682。）这是连君主立宪的可能也否定了。严复在光绪二十一年发表的宣扬资产阶级民主的《辟韩》一文，次年为《时务报》转载后，张之洞看到了大怒，除叫人写文反驳外，还准备对严复进行迫害，经别人劝说才未下手。严复在二十三年写的这段反民权的文字是屈服于压力的表现。严复长期在李鸿章手下任水师学堂总教习，郁郁不得志，屡次想谄事李鸿章，以求夤缘上升。这篇文章又是为了这个目的。到二十四年春天，严复在《国闻报》发表《上皇帝万言书》，在这篇洋洋大文中，虽说要为富国强兵而变法，却根本不谈任何政治改革，更不谈民权主张，完全是为现行的君主统治作长治久安打算。百日维新期间，由于严复是个讲新学的言论家，光绪皇帝也曾召见他。皇帝问他有什么得意文章，他说，无甚得意者，有的只是这篇近作的拟上皇帝书。这时，他已讳言三年前写的《原强》、《辟韩》等生气勃勃的文章了。可见，当康、梁积极展开变法维新运动的时候，严复已经从维新思想后退了。在政变的风潮中，他没有受到较深的株连，但在行动上被监视，他主办的《国闻报》被封闭。这使他写出了“燕市天如晦，天南雨又来”这样悲愤的诗句（注：严复的《戊戌八月感事》，见梁启超的《钦冰室诗话》。《钦冰室文集》四十五（上），页2。）。不过，此后，他也就洗手敛迹，“安份守己”了。
严复一生同洋务派有密切联系，生活依附于洋务派，所以当洋务派同维新派的分歧逐渐明朗，斗争甫见尖锐时，他就象丢掉一个烫手的烟头一样，丢掉了民主言论。严复在政治上退潮最早，固然有其个人的原因，但整个说来，软弱的资产阶级改良主义者是禁不起阶级斗争的风浪的。动摇、变节、倒退是它的不易逃脱的命运。
康、梁跑到海外后的活动，将在以后去讲。他们所进行的政治活动渐渐变成了主要是反对新兴的资产阶级革命运动，他们也倒退到了弃绝民主、膜拜君权的立场。光绪二十六年（1900年）维新派的唐才常等还图谋发动武装起义，未遂失败（下文还要讲到），那是维新运动之火的最后一点余烬。
直到戊戌年，维新派思潮是中国社会中最先进的思潮，但毕竟它只是主要在资产阶级化的和企图资产阶级化的地主阶级知识分子中引起了激动。维新派遭到残酷镇压后，随着社会阶级斗争的迅速发展，资产阶级改良主义的旗帜越来越褪色，它再也不能起先进的作用了。维新派是付出了鲜血的，但付出鲜血的结果，并不是谭嗣同所设想的，维新变法运动能由此高涨而直到胜利，恰恰相反，倒是证明了资产阶级改良主义的变法维新是一条走不通的死胡同。
在维新派志士伏尸于菜市口的刑场上的时候，光绪皇帝被幽囚于中南海的瀛台。但光绪皇帝的失败同维新派的失败，二者的性质是不尽相同的。
前面已经说过，光绪皇帝并不真正是维新派的皇帝，他不可能真正实行维新派所主张的资产阶级路线。在中国封建地主阶级已经同帝国主义深相勾结，成为帝国主义的附庸的历史条件下，他不可能超越他的阶级地位而做出维新派所指望他做的“以开创之势治天下”，不可能由他来开创一个资本主义的天下。历史不允许他做日本的明治天皇。章太炎曾经从资产阶级革命派的立场上对于百日维新运动斗争作过一个分析。按照他的分析，光绪皇帝所担心的，是太后把他废置。他经过盘算，知道不实行变法，不能取得外国帝国主义的欢心，也就不能排斥太后的权力。他搞百日维新，是为了保自己的权位。如果那时太后死了，他能够独揽大权，他的那些“新政”也只会败坏下去，不但如此，他还可能反过来武力镇压坚持走资产阶级路线的人。（注：章太炎：《驳康有为论革命书》。《章太炎政论选集》上册，中华书局1977年版，页199。）章太炎的这个推断是很有见地的。
光绪皇帝的失败是封建统治集团核心中的权位之争的失败。由于光绪皇帝利用维新派，又在争权斗争中被慈禧太后击败，陷入同维新派类似的境地，这就使人们很容易误认为他同维新派是志同道合的同志。
前文又说过，光绪皇帝所执行的其实是洋务派的路线。那么他的失败是否表示洋务派的失败呢？不是的。事实上，政变以后，百日维新中所提出的带有洋务派性质的新政并未全部取消。
在当时，所谓变法是有两种不同的含义的。一种是洋务派的变法，一种是维新派的变法。就前一种含义讲，慈禧、奕、奕劻、荣禄、李鸿章、张之洞等人并不反对变法，而且是这种变法的主持者。荣禄的党羽陈夔龙说：“光绪戊戌政变，言人人殊，实则孝钦（即慈禧太后——引者）并无仇视新法之意，徒以利害切身，一闻警告，即刻由淀园（即颐和园）还京”。（注：陈夔龙：《梦焦亭杂记》。《戊戌变法资料》第一册，页481。）说慈禧太后不恨新法，那是指洋务派的新法。这个分析是不错的。政变后，监察御史王培佑上奏书作了一番“正名”的工作。他说：“今之乱者，窃变法之说，为作乱之谋，实则其人原不足与变法，其志亦不在变法，特借以谋乱而已。臣恭读屡次诏旨，罪其谋乱，并非罪其变法，使第以变法为罪，则彼转得末减矣。……今皇太后皇上于惩乱之余，取近所举行者，熟权得失，而更正之，一秉大公，断非以乱党曾经言及，遂概从蠲除也”。（注：《戊戌变法档案资料》，页481-482。）这就是说，政变以后，还是要举起变法的旗帜来，不必一概反对百日维新中的新法。这个御史认为康有为之所以不可饶恕，是他假冒变法之名谋乱。他当然不懂得从阶级关系上来识别康有为的变法，但他主张对百日维新中的新法加以“更正”，也就是使其严格回到洋务派的轨道上来。
洋务派不但不是戊戌政变中的失败者，而且还是胜利者。这点是特别值得说一说的。
有的近代史著作沿袭康、梁著作用过的说法，把以光绪皇帝为首的“帝党”和以慈禧太后为首的“后党”的对立看成是维新党与守旧党的对立。这种说法是不足以说明当时的斗争形势的。第一，光绪皇帝并不是维新党的头头，而且被认为帝党的人并不都是维新派。第二，这种两党对立的看法中没有洋务派的地位，而洋务派是当时政治斗争中的一个要角。洋务派在阶级立场上基本上是同守旧派一致的，但因为也讲变法，所以又似乎可以同维新派站在一起。洋务派插手于百日维新中，也可以说是参加了“帝党”，然而是在“帝党”内部同维新派进行斗争，以后又站在慈禧太后一边参与了扑灭维新派。张之洞就是这样的左右逢源、两面三刀的洋务派的代表人物。
张之洞插手百日维新，已见前文。军机四卿中的杨锐、刘光第就是他的人。光绪皇帝的许多新政诏书是按洋务派的精神写的，当然也和他们有关。湖南巡抚陈宝箴还曾电奏请求把张之洞调到北京。他的电文说：“变法事体重大，必得通识老成重望、更事多而虑患密者，始足参决机要，宏济艰难。窃见湖广总督张之洞忠勤识略，久为圣明所洞见，其于中外古今利病得失，讲求至为精审。似宜特旨迅召入都，赞助新政，与军机总理衙门王大臣及北洋大臣遇事熟筹，期自强之实效”。（注：许同莘编：《张文襄公年谱》，商务印书馆1946年版，页122。）陈宝箴与张之洞关系密切，许多事仰承张之洞的意旨。这个建议不可能不经过张之洞同意，或者就是他授意的。张之洞是想利用时机使自己能够进入中央政府，掌握大权。只是北京的政变消息没有立即传到外省，陈宝箴发出这个电奏时已在突发的政变后一天了。
政变发生后，杨锐、刘光第被捕。张之洞曾急电军机大臣王文韶（此人也属于洋务派）营救杨锐，电文说：“杨叔峤锐，端正谨饬，素恶康学，确非康党，平日论议，痛诋康谬者，不一而足，弟所深知。……此次被逮，实系无辜受累。”（注：《张文襄公全集》卷一五六，页31。）但同时，张之洞又电请慈禧太后重惩维新党人。（注：黄鸿寿：《清史纪事本末》。《戊戌变法资料》第四册，页263。）这次政变固然有些洋务派的人受到牵连，如陈宝箴受到革职的处分，杨锐、刘光第且被杀，但这些人的后台张之洞不但稳如泰山而且得到慈禧太后的嘉奖。
有人认为，张之洞在戊戌变法时期的表现是一个看风转舵、依违两可的投机政客。康有为后来也对他作出“巧于观望，但求身安”的评价。（注：同上书，第二册，页525。）如果从张之洞善于应付光绪和慈禧之间争夺权力的斗争来看，可以这样说；如果就他同维新派之间的关系来看，则并不是这样。在整个戊戌变法时期，他在思想和舆论上，在政治和组织上，积极反对维新派，毫不依违两可。他实际上是反对维新派的主角之一。人们往往认为，当时维新派的主要对手只是慈禧太后及其左右的守旧大臣，张之洞一伙洋务派同那些守旧大臣不同，还是赞成维新的，只是抱投机态度而已。这也是由于当时权力斗争和政治路线的斗争交织在一起，人们容易把张之洞在权力斗争中所采取的投机态度误认为他在政治路线的斗争中采取了投机立场。
侵略中国的帝国主义者对这次维新运动和这次政变采取什么态度呢？康有为在香港同一个从英国派到中国考察的贝斯福爵士谈过话，贝斯福在所著书中记载了这次谈话，表示他对康有为很尊敬，但又说：“我很遗憾，只能得出这样的结论，这些维新者办事没有章法，过分急于求成，因而造成了他们的救国事业的失败”。（注：Beresford:The Break-up of China.1899年版，页199。）这个看法大致可以代表英国官方态度。英国公使窦纳乐于政变发生二十天后给英国外交大臣的信上说：“我认为中国正当的变法，已大大被康有为和他朋友们的不智行为搞坏了。”（注：《戊戌变法资料》第三册，页532。）上海英国人办的《字林西报》转述北京外交使馆对百日维新的看法是：“维新党的计划是不合实际的。光绪皇帝可能把中国弄得不成样子，太后是宫廷中唯一头脑清晰的人，而她之及时干涉是有裨于时局的。”（注：同上书，页520。）
帝国主义者所说的“正当的变法”就是既使中国摆脱不了半殖民地半封建的地位，而又能保持内部的统治秩序稳定的那种变法，也就是洋务派所要的变法。康有为所主张的变法的纲领和步骤，尽管实际上是很温和的，既不是明确地反对封建势力，也不敢反对帝国主义，但是毕竟包含着要求中国独立地发展资本主义的内容，并且在客观上有激化中国国内的阶级斗争的可能，所以在帝国主义者看来，是“过份急于求成”，是“不合实际的”。英国在华官员还做出这样的判断：“慈禧太后与光绪皇帝之间的冲突，并未涉及政见的不同”。说“太后敌视变法，是无根据的，或过甚其词的”。（注：《窦纳乐致英国外交大臣的信》。《戊戌变法资料》第三册，页536、537。）他们认为，这两个人政治上并没有什么不同，所以只要谁能够维持中国内部的半殖民地半封建的统治秩序，他们就支持谁。
当时的《字林西报》还表示了这样的看法：“当我们接到皇帝被废和太后重行听政的消息时，我们的第一个感觉就是，这又是窦纳乐爵士和巴甫洛夫侯爵的北京棋局中的另一个新动作”。（注：同上书，页480。）这就是说，不久前李鸿章的被黜是英国公使窦纳乐对付俄国的一步棋，而这一次则是俄国的巴甫洛夫作出的一个答复。由于光绪皇帝趋向于接受维新派的“联合英日”的政策，沙皇俄国对于慈禧太后发动的政变当然是十分满意的。但是英国其实也不反对这次政变。因为慈禧太后并不是只能做沙皇俄国的工具，同样也能做英国及其他侵略中国的帝国主义者的工具。在戊戌政变以后，英国带头施加压力，使慈禧太后不敢正式废除光绪皇帝，这就是为了使她不完全倒向沙皇俄国一面去。
在戊戌政变中，慈禧太后及其左右的守旧派胜利了，洋务派跟着慈禧一起也胜利了。在中国的这些最反动的势力背后还站着帝国主义者，他们也发出胜利的笑声，满意地感到中国的命运似乎已逃不出他们的掌握。
但是所有这些胜利者，在取得胜利的时候，又都是忧心忡忡的。为什么？因为在这一出从维新到政变的历史剧中还有一个没有出场的角色。历史的真正主角其实既不是以康有为为首的维新派，也不是慈禧太后或光绪皇帝，而是成亿的被剥削、被压迫的，为求生存而斗争的贫苦劳动人民，其中主要是农民大众。他们在这出历史剧中并没有出场，然而所有的剧中出场者都不能不看到他们的形象，听到他们的声音，并且因为看到他们的形象，听到他们的声音而心惊胆颤。
（五）没有出场的角色
康有为之所以认定从上到下实行变法维新具有极端的迫切性，一方面是鉴于帝国主义列强侵略和瓜分中国的危机，一方面又是鉴于下层人民群众起来造反的危机。他在光绪二十三年向皇帝上书中明白地说：“即无强敌之逼，揭竿斩木，已可忧危。”（注：《上清帝第五书》。《戊戌变法资料》第二册，页192。）这年年初，康有为在广西时，兴安县农民造反，攻占灌阳县，各地群众纷纷响应。康有为要求大绅士唐景崧（前台湾巡抚）出来领导地主武装，镇压农民起义。唐景崧接受了他的建议，拿出数千两银子招兵。他又去找按察使蔡希绅，请求协助解决武器问题。康有为和门徒从一开始就站在害怕和反对革命的立场上，是很明显的。康有为在他为光绪皇帝编撰的《法国革命史》一书的序言中竭力申述革命的可怕，就是为了说明，统治者必须主动地实行他所主张的变法维新，才可以避免可怕的革命。他还有一篇也是献给皇帝的《近呈突厥削弱记序》，其中说：“突厥苏丹，以其黑暗守旧之治法晏然处诸欧洲列强狡启之中，偃然卧国民愤怒革命之上，……岂有不危哉？突厥不亡国，则革命殆不远矣，无可救药矣，岂止削弱而已哉？”他以为“今中国之形与突厥同，中国之病亦与突厥同。”（注：《戊戌变法资料》第三册，页7。所说的突厥，即土耳其。）这也就是说，如不变法，纵然不亡于外国，革命也不远了。
康有为所领导的资产阶级改良主义政治运动，是广大人民群众的反对帝国主义、封建主义的革命运动的高潮呼之欲出的形势下发生的。如果没有革命高涨的形势，也不会有这种资产阶级改良主义政治运动。
以慈禧太后为首的封建统治者虽然拒绝采用康有为开的药方，但是他们对于革命危机的存在也是感觉到的。就在维新运动的时期，光绪二十四年，慈禧太后的心腹、直隶总督荣禄上了一道密奏，奏文中充满着对革命形势的恐惧和仇恨，其中宣称：“现值时事多艰，肃清内匪，固结人心，实为目前切要之事。”（注：《戊戌变法档案史料》，页346。）
封建统治集团的当权者们在感到依靠自己的力量不可能解除革命危机的时候，把希望寄托到外国帝国主义者身上。张之洞说：“各省商民惊扰，匪徒乘机遍烧教堂，大局不可为矣。今日急著，……首在迅速兼联英倭”，（注：《张文襄公全集》卷七十九，页18。）他的意思就是主张联合和依靠英、日帝国主义，借他们的洋枪洋炮来镇压人民的革命斗争，维持半殖民地半封建的统治。
帝国主义者面对中国人民革命的锋芒，也同样感到很大的恐慌和忧虑。他们本来认为，既已经使清皇朝成为自己的驯服的工具，就可以无所忌惮地在中国为所欲为。对于中国人民抵抗侵略的潜在力量，他们本来是很少估计到的。用美国资产阶级历史学家施达格的说法是：“西方的政治家看不见中国人民的民族精神，他们以为瓜分一个‘东亚病夫’的财产，是不会引起反抗的。”（注：施达格(Steiger)：《中国与西方：义和团运动的起源和发展》，1927年版。用中国社会科学院近代史研究所资料编译组的译文。）客观事实粉碎了他们的这种乐观情绪。
这里举一些在光绪二十四年（1898年）帝国主义列强的官员们的言论和报纸上的评论，由此可以看到他们是多么忧郁地、惊慌失措地看待中国的形势和他们在中国的处境。当然，使他们害怕的不是康有为的维新运动，而是普及于下层广大人民群众中的反对帝国主义的情绪。这种情绪和由这种情绪酿成的行动使美国公使康格写道：“整个中华帝国的局面很严重”。（注：卿汝楫：《美国侵华史》第二卷，页607。）这年10月，英国人的《字林西报》估计中国的局势是处在类似太平天国那样的大革命的前夕。它列举了当时广西、四川、西北和长江流域各省发生的“叛乱”和“不安定”的状况，总结说：“这一切因素构成了堆聚于各地的可燃之物，只须等待某一角落爆发一点点星星之火，便立即成为烈焰。果然如此，必不免大量的无辜生命与商业利益的牺牲。上面所说的这一事实的可能性是不应低估的，而其可怕的结果也不能忽视”。（注：《戊戌变法资料》第三册，页490。）也就在这个时候，赫德这样描述了帝国主义在中国的处境：“时代是太动荡不安了，甚至在我们自己的园地上也不可冒险，处处都必须小心和谨慎。”（注：马士：《中华帝国对外关系史》第三卷，页167注①。）他所说的“我们自己的园地”是指“租界”、“租借地”等等。帝国主义者连在他们已经得到的根据地里也觉得不安全了。
在香港同失败后的康有为会晤过的贝斯福是英国前海军大臣、国会议员，他以半官方的姿态在1898年到中国考察。在他进行“考察”后写的书中忧虑重重地指出：对中国的商业和投资是处于很不安全的状况中。他认为，这种不安全是由于中国政府的腐朽，由于整个国家内经常发生的叛乱和骚动使中国面临着非常严重的革命危机。他写道：“在象整个欧洲那么大的国家中，普及于四万万人口中的一次革命将是一种可怕的景象，要抗御这个灾祸，欧洲文明在沿海的稀薄的一线以及少量军舰是很少或没有效力的”。（注：Beresford:The Break-up of C-hina，页437。）贝斯福主张英国政府派遣军舰到中国内地去，帮助清朝政府镇压中国人民反帝反封建的革命运动。
总之，无论是中国封建统治者，还是外国帝国主义者，都在这时异常不安地看到，在中国广大人民中正酝酿着一场革命的暴风雨。
所以，我们必须指出，在演出从维新到政变的这一出历史剧的时候，还有一个没有出场的重要角色。他虽然还没有出场，但已经使一切登场人物感觉到他就在舞台的帷幕后面。他立刻就要出场了。他的声音快要从地下冒出来了。他所发出来的使一切大地主、大买办、大官僚和他们的皇太后、皇帝、一切帝国主义者听了发抖的震天动地的声音已经迫在眼前了。
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