对1918年国会选举的研究表明，在相对来说的早期阶段，宪政的形式和宗派主 义的现实相互渗透，那时二者看上去尚能共存。1917年6 月13日，在守旧的将领张 勋力图使清帝复辟的短暂过程中，1913—1914年选出的民国第一届国会第二次被解 散。张勋被效忠段祺瑞的力量逐出北京，段复任国务总理。段祺瑞以前在内阁任职 时，将国会视为眼中钉，现在他决定换掉它。他的借口是，击败张勋复辟是再造民 国，应当遵循辛亥革命的前例，召集临时参议院起草新的国会组织法和国会选举法。 选举新议会将给民国一个新起点。只换国会不换总理，当然说不过去，南方5 省拒 绝参加。然而，临时参议院还是于1917年11月10日在北京召开了。由段祺瑞的追随 者及结盟派系成员控制的临时参议院制订了选举人数更少、更顺从的国会的条例。
选举分两阶段进行，第一阶段选各省的选举人，他们稍后开会再选举国会议员。 例如，在江苏省，众议院初选和复选的日期分别定在5 月20日和6 月10日，参议院 初、复选日期为6 月5 日和20日。第一阶段众议院选举，被英国驻南京领事翟比南 描绘成“一次腐败和流氓作风的真正胡闹的活动〔原文如此〕”。他写道：“选票 行情和日常的市场涨落一起记录在当地报纸上，就像一件可买卖的商品，与大米或 豆饼或其他商品的地位相等。”选举监督截留大批本应分发给已登记选民的选票， 填上假选民的名字，投入票匦，或雇佣“乞丐、小贩、算命先生、农民及诸如此类 的小人物”投票，这些都非罕见。另外，选举助理也可以将一批选票卖给候选人， 由他按同样方式处理。有些候选人由于未能买到足够的选票，就雇佣流氓到投票站 去抢。还有候选人付钱给另一些候选人，让他们退出竞选的例子。翟比南报告说， 在第一级参议院选举中，情况较为平稳，因为选举人较少，更容易收买所有选票。
在第二阶段选举中，候选人“开始认真地竞相出价”，在此阶段，众议院的选 票从150 元至500 元不等。因对选票价格争论不休，选举一再推迟。我们有来自天 津的报告，如果说江苏的城市与天津有什么相像之处的话，那就是茶馆、酒肆和妓 院的生意，由于候选人招待潜在的支持者，以及利用那里的房屋商定选票交易而从 每年春节后的冷淡中恢复过来了。天津的作家问道：“谁谓选举无益于小民哉？”
段总理的选举机器安福俱乐部，在江苏有一个分支机构，称为“雅园”，大概 是根据安福系的使者们在南京款待未来的支持者及用金钱换选票的那座建筑物的名 称而得名。翟比南报告说，尽管“该省大部分人强烈反段”，第二级众议院选举的 结果是，安福俱乐部赢得了3/4 的议席。安福系在江苏的主要对手是研究系。在众 议院选举中行动不力之后，研究系作出“极大的努力”以赢得一些参议院席位，多 亏其盟友、江苏督军李纯发起的“虽不引人注目却是强有力的竞选运动”，它才在 复选中在参议院设法收买到了几个议席。
据报告，每位参议院候选人的选举费用为4 万元。安福俱乐部在江苏的投资， 据一位观察家的估计为10万元，据另一位观察家的估计，仅参议院选举即达16万元。 安福俱乐部，由于向无力收买议席的候选人提供经济援助，和让不接受经济援助的 候选人在它的旗号下当选相比，能够保证它在未来国会中得到更忠诚的支持。
尽管安福俱乐部在其他省份也花费了大笔金钱，但很少地方出现江苏那样无把 握的结局。英国驻华公使朱尔典爵士在报告中只是稍加夸张。“各方面的结果都符 合控制选区的军事领袖的意见”。当然，议席带来的利润和荣誉，甚至足以在主宰 当地的地方军阀的拥护者们当中，激起竞争而买卖选票。但在大多数省份，只是省 代表团的准确组成不明确。其政治上的结盟是事先确定了的。
在向新国会派遣代表团的17个省中，13省的军阀与段祺瑞结盟。这13省中，有 11省的代表团实际上加入了安福俱乐部，成了它的组成单位，并在对家乡军阀的愿 望作出反应的领导人带领下，作为一省、二省或三省集团或代表团在俱乐部内活动。 两个与段结盟的军阀控制的省在其代表团中显示出强大的非安福力量。3 个由支持 段的对手冯国璋的军阀控制的省及中立的浙江省，也产生了混合的代表团。特别行 政区蒙古、西藏、青海和所谓“中央选举会”（分为6 部，由少数名人在北京组成） 的代表团中的亲安福势力极强，因为它们都是在中央政府的直接影响下选出的。
简言之，安福俱乐部赢得了重大胜利。在470 席的国会中，安福系控制342 席。 其余128 席中，研究系控制约20席，交通系也许占50—80席，其他席位由无党派独 立候选人占有。
随着议员们1918年8 月到京，各派建立了俱乐部，以便联系和动员。在以后两 年内，俱乐部将是国会里的主要组织。最大的当属安福俱乐部。它的总部一直在北 京的安福胡同，秘书处设在一个更宽敞的场所，可以在那里召开全体会议。秘书处 分5 个部门，每一个部门又分若干科室。每个部门都由一名俱乐部的领导成员监督， 科室则由指定的俱乐部官员管理。
为了内部管理，俱乐部章程制定了详细的制度。有评议会、议员会和政务讨论 会。但实际上，俱乐部由少数几个创办俱乐部并控制其资金的小团体操纵。俱乐部 的决策是在这个集团的成员当中和他们与其俱乐部外的政治盟友之间的非正式商议 中作出。然后，省代表团的领导再将决定传达给在北京各处的省招待所举行的各代 表团的非正式会议。这些会议将调处任何问题，所以当俱乐部正式召集决策会议时， 会上通常只有领导人的发言及几乎无异议的象征性投票。
领导层很有能力，以致剥夺了议员们指望从总统、副总统、议长、副议长候选 人及内阁职务的被提名者那里得到的贿赂收入的相当部分。在缺少大笔贿赂的情况 下，议员们的收入来自他们每年5000元的政府工资，加上作为津贴的每月从俱乐部 收到的300 元，该款以支票形式支付，只能在俱乐部的会计部门兑现。俱乐部还另 付300 至400 元给省代表团的领导们及担负其他重要工作的议员们。一些知名议员 的收入还要加上政府闲职，如各部的顾问职位或政府的谘议委员会的职务的工资。 此外，安福议员常可以在众议院秘书厅因任人唯亲而臃肿的机构中安插自己的亲戚 和朋友。因为俱乐部成员不能通过惯常的受贿方法补偿在议席上的投资，他们不得 不竭力维持俱乐部在国会的优势，以使其领导能保住势力和政府职位，那是月津贴 和干薪的根本来源。俱乐部在国会的优势因而有助于加强它在国会耍花招时的内部 纪律。
安福俱乐部的纪律以及它在国会的优势，使国会的活动更加顺利，在这种意义 上有助于宪政发挥作用。选举总统是国会的主要任务之一。1918年9 月4 日，国会 几乎一致推选段祺瑞支持的候选人、前清官僚徐世昌。这次选举是民国早期唯一和 平的、符合宪法的总统接替。经过反复讨价还价，国会还批准了新总理和内阁的提 名，这届内阁是民国早期少数几届经过国会全部批准手续的内阁之一。众、参两院 还产生了各自的议长、副议长。但是，交通系和研究系的随机应变的花招阻止了安 福系的副总统候选人当选。职位安排问题一经解决，国会就完成了其基本任务。安 福俱乐部仍被保留，并不时为段祺瑞的皖系所利用，直到1920年7 月直皖战争后国 会被解散为止。
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