北京政府在制度上表面是立宪的：立法、行政和司法的职能由法律予以区分， 决策按规定程序制订。实质上则是派性的：由个人的部属组成，越过法定制度的界 限而取捷径，每个派系都以一位特定的领袖为中心，由他个别吸收的对他个人忠诚 的追随者组成。
在组织这种派系时，政治领袖始终注意那些能干、政治上积极而可靠的有前途 的人。对可靠性的判断，在极大程度上受“关系”这种观念的影响。对大多数中国 人来说，社会是由父子、君臣、夫妻、师生之类有明确义务关系的网络构成的。信 任与自己有确定关系的人，比信任仅仅是相识的人要安全得多。即使关系较远，它 也有助于为人们的交往带来稳定性：它区别交往双方的尊卑，并包含一方有权向对 方要求或期望什么东西的可靠惯例。
当然，血亲或姻亲的关系极为重要，尽管这个亲属无政治经验，也会给他一个 不是敏感职务的挂名差使。另一种重要关系是来自中国同一地点同一地区的人之间 的关系。由于这个国家的语言和文化差异，远离家乡的广州人或安徽人在北京很容 易抱成团。其他的效忠中心是由教育过程产生的：那些受业于同一教师的人，毕业 于同一学校的人，或1905年前在同一年通过科举考试的人，他们视彼此为同学，这 是一种比兄弟还亲密的关系。这些同学还对他们过去的老师和监考人负有毕生忠诚 的神圣义务。与此相似，从官僚生涯中滋长出了与前同事或上司的关系。除了这类 自动形成的关系之外，或作为这类关系的替代，一个人还可以通过师徒关系、保护 人被保护人关系，或结拜兄弟的关系而使自己与另一人挂上钩。
以广泛的关系网为基础，杰出的政治领导人在自己周围集合成由能干、忠诚、 地位优越的人组成的派系。在共和宪法规定的不熟悉的社会中，领袖们越来越多地 依赖他们的派系来继续开展政治活动。
最有影响、最复杂的派系之一是段祺瑞（1865—1936年）领导的。段于1887年 （应为1889年——译注）毕业于北洋武备学堂炮科，去德国深造后，成为炮队统带， 兼任袁世凯训练新建陆军（见第11卷第10章）的小站炮兵学堂总办和主要授课人。 由于他在小站的重要作用，新建陆军大约一半的军官，包括民国初期华北许多重要 军阀，都是他的学生。段祺瑞作为安徽合肥人，与家乡这个大政治天才库有着联系， 那个城市的儿女们显示出了浓厚的地方主义色彩和政治上的非凡本领。虽然段是位 将军，但他的政治基础，不是军阀式的对军队的直接指挥或对土地的控制。他的影 响是以资历、声望和本领，特别是以他的大批个人追随者为基础。
民国时期，段祺瑞的势力通过他的追随者，遍及政府的许多部门——参战军 （后称边防军），内务、财政、交通等部，国务院秘书厅，京汉铁路，官办的龙烟 铁矿公司，大理院。本文特别感兴趣的是，段祺瑞如何通过他的两位亲密伙伴王揖 唐和徐树铮组织的称为安福俱乐部的国会团体，而将自己的势力打入1918—1920年 的国会。王揖唐与段同为合肥人，是段的被保护人。徐树铮是段在清末提升为助手 的年轻军官（安福俱乐部的介绍见后）。
民国另一主要派系是交通系。它起源于清末的邮传部（1906年设立）。由于修 建或赎买铁路、扩充电报系统、组建交通银行，财源滚滚而来，该部成为具有政治、 金融势力的重要机构。袁世凯的追随者担任该部及其各机构的各级职务。梁士诒 （1869—1933年）是其中之一，他从1906（应为1907年——译注）到1911年占据部 里也许是最重要的职务——铁路总局局长。根据美国驻华公使芮恩施稍后的描述， 梁士诒“被认为是在北京仅次于袁世凯的最能干、最有影响力的人。……一个广东 人，身矮体壮，长着拿破仑式的大脑袋，他很少说话，但他一旁的插话表明他总是 在讨论中先行一步，这一点也通过他尖锐的提问反映出来。当直接向他提问时，他 总是能对任何问题给予清楚而连贯的说明”。梁士诒的经济势力如此强大，以致他 的同代人称他为“财神”。
从1906年到1916年，梁担任过一系列政府高级职务。在此期间，他在交通官僚 机构中营建了一张势力网，这一势力网在他从政府引退后仍继续存在。例如，梁的 追随者叶恭绰曾任铁路总局局长、交通银行总理、交通次长（1913—1916年，1917 —1918年）及交通总长（1920—1921年，1921—1922年，1924—1925年）。梁的另 一追随者权量曾任吉（林）- 会（宁）铁路督办，主管过吉（林）—长（春）铁路， 并几度出任交通次长及代总长。还有许多其他追随者。
交通系在金融界的影响是它权势的另一方面。对交通银行的控制是关键，交通 银行起政府银行的作用，然而却由私人投资者控制。梁于1908年建立该行，作为邮 传部管理铁路、邮政、电报和航运运营资金的机构。1914年，它被授权发行货币， 并与中国银行共同管理国家财政。尽管该行在政界有势力，享有特权，但1914年后， 其股票的70％为私人股东持有。梁士诒通常控制政府股份，并通过他在董事中的朋 友控制大部分私人股份。除了交通银行以外，梁还组建了其他几家私人银行，包括 中国最重要的一些银行（其中有金城银行、盐业银行、大陆银行和北洋保商银行）。 根据一项资料，梁士诒及其伙伴在政府20年代初欠有债务的大多数国内银行中有股 权。大约在1920年，梁担任内国公债局总理，该机构是为重新调整内债以恢复政府 的信誉而成立的，梁的助手叶恭绰和周自齐分别任交通总长和财政总长；梁本人不 仅是交通银行的董事，还在6 家私人银行（其中有3 家是一个向政府贷款的财团— —内国银行团的成员）董事会任董事；交通系的其他成员在这几家银行及其他几家 大银行中担任董事职务。
这些例子表明民国初期派系活动的某种多样性。其他派系具有更强烈的军事性 （曹锟、吴佩孚的直系，张作霖的奉系），还有一些派系主要由国会政客和报人组 成（研究系、政学系）。总之，最成功的派系全仗着人多势众、随机应变，才在政 府的更换、军事和财政命运的变动中幸存下来。
主要由派系组成的政治体制可能披着立宪主义的外衣，但现实的政治斗争必然 是派系之争。由于更多地以对个人的效忠而不是对体制的效忠为基础，派系的规模 仅限于领导人亲自培养或通过最接近的助手培养的三二十人。接下来，可能再由这 些追随者去指挥最底层的广大士兵或各部门的职员，但对这些人的利用仅限于派系 成员有权指挥他们的期间。哪一派也不可能形成压倒的力量以压制敌对集团，并获 得对政府的长期控制。即使某派领袖设法得到了总统或总理的职位，其对手仍将在 各部、国会、银行或地方军队中保持他们的立足点。从这些据点里，他们将团结起 来共同对付统治的派系或联盟，发表猛烈抨击的言论，制造谣言，扣压资金，阻挠 军事联合，直到时机成熟，便用行贿或政变的手段强行改换政府。同时代的外国人 常将民国初期的政治活动看作“喜剧”。事实上，这些都是宗派主义的政治活动， 按其自身逻辑发展，并在发展过程中破坏了宪政的结构。
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