“库伦问题”发生后，举国视线集中于对外，但是内政方面最严重的问题莫过于财政了。前面已说过，袁政府在唐绍仪时即已罗掘俱尽，非借款无法维持。唐阁垮台，又拖了多月。周学熙出任财政总长后，变成了借债总长，起初借200万、100万，后来则借几十万，最后乃至几万甚至1万都在借，甚至1万的小数目都无法借，政府中能抵押的东西都在抵押，如自来水公司押了4万，闹出双包案，于是大打官司。
自熊希龄担任财长与六国财团谈判破裂后，总统府内曾设立了财政委员会，主持另辟借款途径，分别电令驻外代表觅求借款路线，一时驻外人员均以找寻借款路线为工作主要对象。要知道那个时候，负责达成借款的中间人，无论外交总长或财政总长，以至经办人，都有佣金好拿，借款又救国又利己，何乐而不为呢。于是一时驻外代表纷纷奔走，今天这个来电说：某大外国公司可借若干千万，明天那个来电说：某大外国洋行可借若干千万。当然，这都是空中楼阁，谈了毫无结果，于是天天有好消息，天天都是落空。周学熙实际负责财政部，变成了热锅上的蚂蚁，因此，他认为不可完全仰赖驻外代表这种无轨电车的乱搭线，认为仍应与六国财团接触，于是他分别和日本正金银行代表小田切及英国汇丰银行代表西利尔接触。
周学熙和西利尔的谈话很有内容，因为西利尔反应了当时列强对于“中国要求大借款”的看法和打算。
周说：“大借款不成功，对中国当然非常困难，而这种困难之形成的后果，对于和中国有密切商务关系的英国亦极不利。因为大借款之开出的条件有损于中国的主权，很容易引起中国人民普遍的反对，由反对而引起的行动，可能动摇了才告立国的中国社会，这是很值得列强各国注意的，尤其是英国。”
西利尔说：“我个人看法和阁下完全一致，不过您应该知道，这次大借款的条件，一部分是由银行团磋商，另一部分是受各国外交部的提示。列强对中国的政策有两点：一是不愿中国被一个或两个有野心的国家所并吞，所以必须在中国维持均势；另一是不愿见中国成为一个强大的国家，希望中国维持现状。自中国革命成功，我欧洲各国都有戒心，深恐中国扩充国权，因此希望通过大借款维持各国均势，同时监督中国财政。我们不愿中国借了我们的钱来培植力量，驱逐我们，所以借款用途必需详细规定，加以监督。”
周说：“中国在建国期间，至少十年内没有能力对外，这点列强太多疑了，我希望恢复大借款谈判，但以不害中国主权和社会秩序为谈判的先决条件。”
西利尔表示愿向六国财团转达这个意思。
当袁政府四出告贷时，驻英公使刘玉麟悄悄不动声色地和英国克利斯浦公司谈妥了一笔1000万英镑的贷款，这笔贷款于民国元年8月30日在伦敦正式签押。中国承允归还此项贷款，是以盐税的余款存交麦加利银行。原来这时盐税收入全年有4750余万两，其中有2400万两已经出抵，所余的2350余万两即做为向克利斯浦公司借款的担保。这笔借款公布后，六国银行团大加反对，通知本国银行不和中国汇兑。至10月15日，财政总长周学熙命令长芦盐运使由长芦盐税项下，每月把应缴克利浦斯公司贷款的利息，存于天津麦加利银行。北京外交团乃于10月30日提出抗议，署名的为所有与义和拳变有关的国家，因为盐税是担保拳变的赔款，抗议书如下：
“《辛丑条约》，凡盐款总额，除其中已作偿还债务之用者外，其余担保拳匪事变之赔款。本月十五日财政部之命令是限制盐政条约之意义，背公法原则，现在积欠赔款，外交团认为盐政一切收入不能充为他项之用。”
《辛丑条约》签订时，中国的盐税收入仅1200万两，所以用盐税来担保义和团事变的赔偿金亦仅1200万两。民国成立时，中国盐税已增至4750万两，除了1200万两为支付《辛丑条约》外，其余的盐税款，中国政府理应有权自由支配，且中国政府在此以前亦曾以盐税款1200万两以外所多余的用为其他借款的担保。过去外交团亦未抗议，此次却如此压迫，其目的是迫中国无他路可走，只好向六国财团低头，接受大借款的条件。
11月8日英国汇丰银行代表西利尔和梅郁联袂往访周学熙，提出二事：其一为8月8日中国财政部致银行团的一函，声明大借款中止云云，此函银行团未收到。银行团用意是表示中国未停止大借款谈判，当然不该和克利斯浦公司借款。周学熙取出财政部的发文簿，以及西利尔收到该函时的回片，上面且有西利尔的签字。梅郁说：这不是他的签字。西利尔说：这时我还在北戴河休息，人所共知，何从亲笔签字，我不能承认这个收件。周学熙说：君等不承认收到我们的公函，我们亦不会承认没有发出这件公文。双方对此问题没有继续争辩。又讨论第二个问题，就是对于长芦盐税存入麦加利银行的抗议，周学熙取出财政部的新命令，就是取消前项以盐税存麦加利银行的命令，这表示北京政府已经屈服于外交团的抗议。
于是周学熙乃与六国银行团的总代表西利尔和梅郁重新谈判大借款。
周学熙和六国银行团重开大借款谈判后，民国元年11、12月间举行了好多次有关借款细节的磋商，除利息外大致均获协议，尤其是监督盐税条件，银行团同意由中国设盐务稽查所，自聘洋员以资襄办，监督用途的条件则由中国政府于审计处设外债稽核科，用外国人为稽核员。周学熙把谈判情形向参议院报告，大致获得承认，于是安排正式订约。不料临时又发生意外，俄、法两国驻京公使反对监督用人条款，而坚持各该国必须出一个人加入监督机关中。这个意外使外交团自身发生了歧见，纷电本国政府请训。后经外交团重开会议，商定盐税稽核处聘英人为主办，德人为副办。国债局聘德人为总办。审计顾问俄、法二国各聘一人。外交团获致协议后即以此办法通知中国政府，这是民国2年3月3日的事了。中国政府认为这种安排不是谈判时所共同商定的原则，而监督机关全用六国团内的人对于中国甚为不利，何况俄国这时正助外蒙古独立，如果中国财政权被其监督，实属危险万分，所以袁政府乃加以拒绝。
就在这个时候，上海发生了一件惊天动地的血案，宋教仁被刺死难。袁世凯为了对付国内的反对行动，必需大借款成功，使财政上得到支援，于是便再恢复和银行团交涉。
在六国财团中，美国态度最为公允。美国政府对于银行团要求中国财政的监督权认为不当，训令美国银行代表退出银行团，同时奖励个别对中国的投资，因此其他五国政府受美国行动的刺激，态度为之一变，谈判遂较过去容易进行，借款条件亦较过去略为让步。
在大借款谈判期间，还有个重要人物，名叫莫利逊。他是英国人，但受任袁世凯的政治顾问，大借款谈判，他在幕后担当重要角色。他虽是英国人，可是他却站在中国立场和利益一方。在双方谈判最僵持的时候，莫利逊向北洋《德华日报》记者发表谈话，他主张解散六国银行团，而重行恢复四国银行团，因为他认为日本和俄国外托经济合作的美名，而暗行政治上的目的，对于银行团本身殊为不利，在中国方面亦难默忍，他的谈话颇受银行团的重视。
总之，这时的袁政府对大借款事实在是一剂急需的救急药，非用不可，明知借款丧权辱国，但不借款几乎日常开支都难应付。何况宋教仁被刺后，国民党发动二次革命，袁政府没有这笔借款便无法对付国民党。同时还有一个重要意义就是大借款签字，便可让袁政府和列强连接在一块，列强各国不止是事实上承认了袁政府，而且还非支持袁政府不可了。这笔善后五厘金币借款，美国没有参加，所以只有英、法、德、日、俄五国财团贷借，代表的银行是英国的汇丰银行、法国的东方汇理银行、德国的德华银行、日本的横滨正金银行、俄国的华俄道胜银行。借款总额2500万英镑，换算各国货币是：德国51125万马克，法国63125万法郎，俄国23675万卢布，日本24490万元。借款的利息是五厘，发行价格九扣，实收八四扣。
这笔贷款成立，使中国盐政权落入外国人之手，可说是中国财政史上的一大痛事，至于借款数额虽然是2500万英镑，听起来数字很大，可是债券九折出售，八四实收，实际借到不过2100万英镑。再扣除四国、六国、比国以前的各项垫款，以及五国银行团、各银行所借的款，共600万镑，各省向五国银行团所借的280万镑，及革命期间各国损失赔款200万镑，真正拿到手的借款，不过债面40％，而借款47年的利息合共是4285万镑，本利合共是6785万余镑。借款前谈判期间受尽了折磨，借款后七折八扣，拿到的那么少，保证手续那么苛刻，结果还钱要还这么巨额的数字，实在是一副毒药。
民国2年4月26日，中国和银行团签订了善后五厘金币借款条约，其条款如下：
一、中国政府借银行团二千五百万金榜为善后及行政之用，名为中国政府一千九百十三年善后五厘金币借款。
二、此项借款除预作交付首次息票之用外，系专为下列各事之用：甲、为清还中国政府业已到期应还各款之用（共四百卅一万七千七百七十八万镑），乙、为赎回各省现有借款全数之用。（共二百八十七万镑）。丙、为清还中国政府不久到期应还各款之用，与各国因中国革命所受损害之赔偿（共三百五十九万二千二百六十三万镑）。丁、为遣散军队之用（共三百万镑）。戊、为现时各费之用（共五百五十万镑）。己、为整顿盐政事务之用（共二百万镑）。庚、为中国政府与银行团互相商允他项行政费之用。
三、中国盐务收入，除担保从前借款债务未清还者外，所有中国盐务收入全数为担保此项借款之用。……
四、中国政府承认将盐务之征收办法整顿改良，并用洋员，以资襄助。其办法如下：
中国政府于北京设盐务署，由财政总长管辖，盐务署内设稽核总所，总办中国人，会办洋人。在各产盐地设稽核分所，置华经理人一，洋协理一人，共同担负征储盐务收入之责任。如本项借款之本利按期交付，则不干预盐政事宜，倘本利届期拖欠，逾展缓日期后，则应将盐政事宜收归海关办理。
五、本合同债票发售之第一个月起，因盐务尚在整理阶段，无确实之收入，则以直隶、山东、河南、江苏四省之中央税项为头次之担保，俟一周年后盐务收足，各省担负可以暂行停止……。六、此借款期限为四十七年，自第十一年起即按期还本，自第十七年后至卅二年前，中国政府如欲将未到期之款全数或部分赎回，皆听中国之便。
七、中国政府对于此次债票所应得之权，系照伦敦发行之价格为准，由银行按票面扣百分之六为经手费……
八、中国政府允将民国元年十一月十六日大总统公布之审计处暂行规则立即实行，并声明以后更改此项规则，不得与本合同有窒碍情事。凡领款凭单须由审计处所属稽核外债室之华洋稽核员会同签押。凡提款之领票或提款命令，须经财政总长所派代理人签押后，与华洋稽核员会同签押之领收凭单并交银行代表，经核相符才可凭票领款。如银行代表，对已经支出款项有怀疑之处，可向审计处稽核外债室洋稽核员询问。
九…………
这个借款合同与前清时借款合同不同的，一为外人稽核盐务，二为外人审计用途。这就等于允许外国人干预中国的财政。
大借款成功后，袁世凯向国会致送咨文备案，略称：“据国务总理赵秉钧、外交总长陈徵祥、财政总长周学熙称：窃六国银行团借款，先后磋商已逾一年……正拟定期签字，该团忽以原议五厘利息，借口巴尔干战事，欧洲市场银根奇紧，要求增加半厘，只得暂行停议。惟是赔借各款积欠累累，一再衍期，屡次商讨，追呼之迫等于燃眉，无可应付。数月来他项借款悉成画饼，美国既已出团，而其余五国仍未变易方针，大局岌岌，朝不保夕，既无束手待毙之理，复鲜移缓就急之方。近接各省都督来电相迫，如江苏程都督电：‘毋局于一时之毁誉，转为万世之罪人。’安徽柏都督电：‘借款监督，欠款亦监督，毋宁忍痛须臾，尚可死中求活’等语，尤为痛切，迫不得已而赓续磋商，尚幸稍有进步。四月廿二日大总统命令：‘五国银行借款合同，任命赵秉钧、陆徵祥、周学熙全权会同签字，此令！’等因，遵于廿四日与该银行团双方签订草合同，复于廿六日签订正合同，彼此分执存照，以免生枝节，理合将华洋文合同各照二份，并附用途单二份，呈请大总统鉴核，俯赐咨交议院查照备案以昭信守！等情。查此项借款条件，业于上年十二月廿七日由国务总理暨财政总长赴前参议院出席报告，均经表决通过，并载明参院议事录内，自系当然有效，相应咨明贵院查照备案可也！”
参众两院对这案反对，袁再致咨，语含威胁，有：“此次合同签字，在势无可取消，倘国会能谅苦衷，固为国家之幸，否则惟有向国民代表引咎自责以明责任”。国会仍反对，且通电各省都督、民政长协力反对，各省则意见不一致，二次革命后，袁始强行通过。
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