1894年，日本借口朝鲜事件，发动了中日甲午战争，打败了腐朽落后的清政府，强占了中国的台湾和澎湖列岛，正式走上推行大陆政策、武力侵略中国的道路。经过“八国联军”侵华战争和日俄战争后，日本取得了在华驻军权，并夺占了中国东北南部大片领土，更加变本加厉地推行其以侵略中国为主要目标的大陆政策。
1921年，日本原敬内阁召开有朝鲜总督、朝鲜军司令官、关东厅长官、关东军司令官、驻华公使和奉天领事以及驻青岛、西伯利亚日军司令官参加的第一次“东方会议”，研究侵华政策问题。最后认为：满蒙同日本领土接壤(指朝鲜)，对日本的国防和“国民经济的生存”具有极其重要的关系，日本不但要维护其在满蒙既得的特殊地位与利权，而且今后要努力获得国防和“国民经济的生存”上必要的地位与利权。因而决定加强对中国的东北地区扩张。
1923年，在华盛顿会议上日本扩大军备和侵略中国的问题受到美国等国一定程度的限制，因此日本在制定国防计划时，将主要假想敌国定为“与我有冲突的可能性且具有强大国力与兵力的美国”，而将中国与俄国作为第二号假想敌。但是为了与美国或俄国作战，又规定必须准备好占领“满洲、华北、华中各要域及华南一局部”等“大陆要域所必需兵力的整备”，作战的“不足资源需在中国寻求”。实际上不论对谁作战，日本都把中国作为其侵略的首要对象。在上述方针指导下，日本参谋本部于1925年制订了1926年度作战计划，预计动员32个师团的兵力，其中以3个师团又1个支队用于对美作战，以13个师团又1个支队用于对俄作战，而以16个师团用于对中国作战。由此可见日本作战的重心仍然是中国。而且对俄作战时，其大部兵力仍将以中国的东北地区为作战基地。日本对中国作战的计划是：以5个师团占领南满及北满一部，以7个师团进占河北及山东，以3个师团进占上海地区，以1个师团进占福建。
1927年，一贯主张“经营大陆”的扩张主义者田中义一继山县有朋组织新内阁，使日本的大陆政策又有新的发展。早在1913年，田中义一就著书鼓吹向大陆扩张。他说：“我们认为向大陆扩张乃是日本民族生存的首要条件”，“利用中国资源是日本富强的惟一方法”，“日本政府必须确立经营满蒙的大方针”。他还表示决心为把满蒙变成“世界上最昌盛的殖民地而斗争”。这次当上了首相后自兼外相，任命一贯主张对中国实行“强硬外交”的“满蒙第一主义者”森恪为外务省政务次官。森恪认为“日本应当确保满蒙”，“把满洲从中国本土分割出来”，这“必须成为政策的中心”。
当年6月27日至7月7日，田中在东京召开了有陆海军首脑、关东军司令官、驻中国使领和外务省有关人员参加的“东方会议”，统一认识，制订对中国的“积极政策”。会议实际上由森恪主持。最后由田中提出了《对华政策纲领》，共八条。前五条规定了对中国整体的政策，后三条规定了对中国东北地区的政策。其主要内容有二：一是对中国的内部事务实行武力干涉。第五条就明确地规定：“当帝国在中国的权益及日本侨民的生命财产有受非法侵害之虞，必要时将断然采取自卫措施以维护之。”二是将东北地区从中国领土上分割出去，作为日本的殖民地。第六条规定：“关于满蒙，特别是东三省，由于在国防上和国民的生存上有重大的利害关系……作为接壤的邻邦，不能不负有特殊的责任。”第八条还规定：“万一动乱波及满蒙，治安混乱，我国在该地之特殊地位、权益有受侵害之虞时，不问来自何方，将予以防护。”森恪在会议上解释“不问来自何方”这句话时说：“何方”是指南京政府、北方的苏联和一切外国以及东三省的内部。这显然是要把中国的东北完全置于日本的武力控制之下，既不允许其他帝国主义染指，也不允许中国人民为维护主权而采取正当的行动。日本实际上把中国的东北地区已视为自己的领土了。
会后，田中将会议的实质内容写成《帝国对满蒙之积极根本政策》的文件，秘密上奏天皇，因而这一文件又称“田中奏折”。文件首先说明向满蒙扩张的“理由”：“所谓满蒙者，乃奉天、吉林、黑龙江及内外蒙古是也，广袤七万四千方里，人口二千八百万人。较我日本帝国国土(朝鲜及台湾除外)大逾三倍，其人口只有我国三分之一。不惟地广人稀令人羡慕，农矿森林等物之丰富，世之无其匹敌……故历代内阁之施政于满蒙者，完成新大陆政策。”其次又提出向大陆扩张的总目标：“惟欲征服中国，必先征服满蒙；如欲征服世界，必先征服中国。倘中国完全可被我征服，其他如小亚细亚及印度、南洋等异服之民族，必畏我敬我而降于我，使世界知东亚为我国之东亚。”并进一步强调掌握满蒙之利权是控制亚洲大陆的“第一大关键”，说“如欲造成昭和新政，必须以积极的对满蒙强取权利为主义。以权利而培养贸易，此不但可制止中国工业之发达，亦可避欧势东渐。策之优，计之善，莫过于此。我对满蒙权利如可真实的到我手，则以满蒙为根据，以贸易之假面具风靡中国四百余州；再则以满蒙之权利为司令塔，而攫取全中国之利源。以中国之富源而作征服印度及南洋各岛以及中小亚细亚欧罗巴之用，我大和民族之欲步武于亚细亚大陆者，握执满蒙利权乃其第一大关键也。”尔后详细地阐述了实现这一政策的具体措施和步骤：以“二十一条”为基础，取得满蒙的土地租借权、铁路建筑权、矿权、林权、对外贸易权和金融权等；以日本人充任满蒙政治、财政及军事的顾问和教官；派遣军人秘密进入蒙古，以控制旧王公等等；在推行大陆政策的进程中因有可能“不得不与美国一战”，“在北满地方必与赤俄冲突”，因此要作决战的准备，迅速修建几条有战略价值的铁路，将满蒙与朝鲜联结起来，加强对满蒙的控制。
日本有些学者认为，《田中奏折》是伪造的文件，但回顾一下田中义一内阁执行“积极政策”的实践和以后十几年日本扩张的侵略历史，再对照一下日本公开发表的《对华政策纲要》，不难看出《田中奏折》确实存在。积极推行侵华外交、战败时任日本外相的重光葵在战败后曾就此文件的真伪问题发表自己的看法，他说：“东亚方面发生的事态，以及日本对此等事态采取的行动，恰似以《田中觉书》(即《田中奏折》)作为教科书那样进行的。因此，想消除外国对这一文书存在的疑惑是颇为困难的。”
东方会议之后，为了加快实施这一《对满蒙之积极根本政策》，当年8月15日至21日，由森恪主持，在大连又召开了一次秘密会议(即大连会议)，参加人员为驻“中国公使、关东厅长官、驻奉天总领事和关东军司令官等人，进一步策划了侵略东北的具体步骤。
东方会议是一次决定日本国策的会议，也是把它的大陆政策进一步发展，并把实施这一政策的措施具体化的会议，预示一系列重大的武力侵华行动即将展开。
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