四十多年后，徐向前在回顾山东抗日政权建设时，在《历史的回顾》中写道：
“根据当时的具体情况，我们建立政权，采取了两种形式：
一种是公开建立抗日民主政权，这是基本的、主要的形式。
我抗日根据地内或条件具备的地方，一律经民主选举，产生我党领导的统一战线的各级政权机构。雷厉风行，发号施令，行使职权。那时还不叫“三三制”，但各级政权机构中不光是共产党员、工农和群众代表，还包括进步人士、开明士绅、社会名流等。所以容易调动各方面的力量，稳定局面，坚持抗战。
山东是著名的齐鲁之邦、孔孟之乡，有重视文化的传统，且不说交通发达的城镇，就是穷乡僻壤间，也不乏书香门第，差不多每个区乡，都有举人、秀才、教师、医生等人物。还有些是从大城市跑来根据地抗日的作家、记者、学者、社会名流等。他们多数有爱国思想，拥护八路军抗战，在群众中有一定影响，又有文化知识，参加各级政权机构，对我们有好处。
鲁中敌人大“扫荡”时，相当一部分地区的国民党政权塌台，县太爷们逃得无影无踪。一时之间，成了无政府的空白区。
好得很！我们抓紧这个机会，快刀斩乱麻，在莱芜、新泰、蒙阴、沂水、临朐、东平、平阴、宁阳、泰安等县，搞了一大片政权。那些国民党县、区镇长大摇大摆地回来，没有人买他们的帐，只得夹着尾巴溜掉。这类地区的政权建立工作粗糙些，形势逼出来的，当然要做许多善后工作，逐步调理和巩固。到1940年3月间，山东境内完整与不完整的民选县政权有40多个；年底，发展到90多个县政权及一个行政主任公署。山东省参议会亦宣告成立，由进步人士范明枢任议长。他是位德高望重的抗日“老寿星”，年近八旬，仍不辞辛劳，为抗日事业忙碌奔波。不久，还成立了黎玉任主任委员的战时工作推行委员会，实际上行使山东省政府的职权。
各级政权机构建立后，积极开展工作，创造新局面。在扩大兵员上，通过深入宣传、拥军优属等活动，动员大批青壮年参加八路军，形成了参军、拥军的热潮。在统筹部队给养上，实行按土地多少，合理负担，统一征粮的办法，部队所需的粮食，一律由县政府筹粮机构按计划供应和调援，初步改变了过去“走到哪村吃哪村”的状况。在土地政策上，贯彻减租减息、低利借贷，调动广大农民的生产积极性，组织农民抢种抢收，多打粮食，支援抗战，改善生活。在财改上，取消名目繁多的苛捐杂税，减轻人民负担；按照累进税原则，征收必要的税款；发行货币，抵制伪币，流通金融，繁荣商业；开源节流，利用各地的资源，多办些小型矿业、工厂、手工业生产，严禁贪污浪费。在地方武装工作上，各县均组织自卫团，发展区、乡、村的自卫武装力量，担负站岗放哨、侦察敌情、清除汉奸、保卫政权、配合主力部队作战等任务。这一系列工作。显示了抗日民主政权的优越性，得到了广大人民群众的拥护。
另一种是建立“两面政权”。这是在敌占区或敌我双方经常拉锯的边缘地带，形成的一种秘密政权形式。
这类政权，表面上是敌伪建立的，为敌人服务，而实际上却被我们挖了墙角，变成八路军的有效工具。例如，随着我军力量的壮大，声威的提高，我们在鲁南、鲁中、鲁西、胶东及胶济铁路沿线上，就逐步发展了不少基层“两面政权”。一个村的村长，名义上是敌军委任的，但被我们争取过来，那里就成了八路军的“庇护所”和情报站。送情报，他给日本人送的是假的，给我们送的是真的。我们过铁路，就像电影《平原游击队》里那样，村长敲着锣喊：“平安无事喽！”迷惑敌人，掩护我军安全通过。我们在村子里吃住，他好好招待一番。临走时，部队才派人把他绑在树上，敌人来了骂他为什么不报告，他说：“你看，他们把我绑在树上，我怎么去报告呀！”就蒙混过去了。这也是在特定历史环境中造就的一种能人，他们经过风雨，见过世面，不甘心当亡国奴，有套应付复杂局面的本领。当然，关键在于八路军是真正抗日的，有实力，又有正确的政策，因而才能吸引他们，团结他们，改造他们，把他们从敌人营垒中分化出来，变成对抗日有用的力量。
另外，还注意了发动群众争取民主，促使国民党政权民主化。
国民党政权鱼龙混杂，什么人都有。有进步的，中间的，顽固的，也有汉奸、特务，五花八门，不一而足。我们的方针是，团结进步势力，争取中间势力，孤立顽固势力，尽力促使其进步化、民主化。在统一战线的旗帜下，经常通过宣传舆论、派人谈判、召开宪政促进会等方式，要求国民党的各级政府官员，从抗日大局出发，贯彻三民主义，实行减租减息，免除苛捐杂税，改良人民生活，打击和清除汉奸势力。就是说，要他们多办好事，少干坏事。统一战线的基础力量，是人民群众。民心不可侮。国民党有些人士也懂得这一点。我们就发动群众，对付他们，制约他们。1939年日军对鲁中大“扫荡”前，国民党顽固派把山东的所有群众抗战组织通通解散，以官办“群众团体”取而代之。这些“群众团体”平时耀武扬威，摇旗呐喊，颇有点声势，但一到“扫荡”来临，便同国民党官员一样，夹着尾巴逃得不见踪影。国民党搞“官办”，我们就搞“民办”，在各地发动群众，组织自己的抗日团体，什么宪政促进会啦，妇女救国会啦，自卫团啦，如雨后春笋般地建立起来，猛烈扩展，形成强大的洪流，压迫国民党政权倾听群众呼声，不能为所欲为。在我根据地内，各种群众团体是民主政权联系群众的桥梁，八路军的得力助手，对粉碎敌人的“扫荡”，巩固和扩展根据地，发挥了重要作用。
党中央和毛泽东根据抗日战争进入相持阶段的斗争形势，及时提出了巩固华北根据地，重点发展鲁苏皖豫鄂五省敌后游击战争的战略部署。针对山东人多枪多，发展潜力比较大的特点，要求山东把发展武装力量作为一切工作的中心，争取在1940年内，将八路军正规部队和骨干游击队发展到15万人枪，地方武装达100万以上，以便及时向华中推进。徐向前深知毛泽东的部署，为达此目标，他和朱瑞、罗荣桓、张经武、黎玉等做了一系列的工作。
第一，抓部队质量的提高。第一一五师是从山西进入山东的，大部分干部是经过长征的红军战士，在罗荣桓的率领下，军政素质、管理教育、战斗作风等方面都继承了红军的光荣传统，是一支战斗力很强的部队。但由于新成份大量涌入，条件艰苦、战斗频繁，也使部队面临如何进一步巩固和发展的问题。山东纵队是自力更生，土生土长发展起来的，部队扩充快与干部培养训练跟不上的矛盾比较突出，在政治工作、党的建设、组织纪律等方面都有不尽人意之处。因此徐向前明确提出：“不论老部队一一五师或新部队山东纵队，都必须提高质量，才能够适应大发展的任务和要求。”
第二，强化部队的教育和训练，徐向前本人是教书先生出身，深知教育的重要。他积极办学校，办教导队，办参谋培训队，办干部培训班。从上到下层层办学。还选调一批干部到抗大山东分校深造，分别对在职的团以上干部和营以下干部提出学习的课题和规划，把马列主义基础理论和毛泽东的《论持久战》、《抗日游击战争的战略问题》作为干部的必学内容。
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