1941年11月北方局会议后，华北敌后的扫荡与反扫荡，蚕食与反蚕食，构成敌我之间空前尖锐复杂的斗争局面。其中，突出而带有转折性的，是反蚕食斗争。
1942年的最初几个月，华北抗日根据地继续严重退缩。令人不安的是，有的接敌区变成游击区，游击区变成敌占区，是在一种不知不觉的情况下发生的。经过深入的分析，彭德怀指出，根据地的退缩，由敌人的蚕食造成者占十分之七八。
在2月反“扫荡”作战中，彭德怀和左权就特别注意考察行军所过辽县、黎城、武安、涉县等县的接敌区的状况。彭德怀感到在模糊不清的状态后面，隐藏着敌人精密策划的一套做法。和对付敌人的“治安强化运动”一样，首先需要弄清敌人进行蚕食的具体策略。
3个月以后，敌人的蚕食政策对八路军来说，已不再诡秘莫测。彭德怀和左权以其丰富的经验和锐利的目光，从各地的经验和大量情报中研究分析，得出结果：敌人的蚕食政策在实施上十分灵活，变化多端，但仍有其一般的步骤可循。大体是：第一步：向准备蚕食的地区——根据地边沿进行秘密活动，建立特务组织，发展暗“维持”。配合残酷的“扫荡”、镇压，造成人人自危的恐怖状态，做蚕食的准备。
第二步：准备完成后，依托其据点迂回30到40里建立新据点，将被蚕食地区变成一个个被敌封锁包围的方格。一个个格子连结起来，形成格子网。在网内公开其秘密组织，捕捉抗日干部。先以很低的条件迫使群众建立公开“维持”，上钩后即行强化，这是根据地变为游击区（即敌所谓“准治安区”）敌我斗争最尖锐、最复杂的阶段。
第三步：敌第二步如得手，即深入巩固，使这些地区变为完全的敌占区。抗日组织和民众遭受严重摧残，而敌人又利用这些地方再向根据地内进行新的蚕食。
为了修路、挖沟、筑碉堡、造据点，敌人拆民房、毁民田、抓劳工，耗尽民力。
1942年5月4日，由彭德怀授意，左权执笔，起草了北方局和华北军分会共同签署的、发向华北全党全军的《关于反对敌人蚕食政策的指示》。《指示》在分析揭露了敌人蚕食政策的三个步骤之后，提出，敌人的蚕食政策在政治上、军事上有其极严密的配合，但空隙还是很多。敌人的根本弱点——兵力不足，前进则后方空虚，不能不更多地利用伪军伪组织。这就予我更多的机会，以广泛的游击活动和政治进攻使敌人顾此失彼。 《指示》针对敌人的蚕食步骤，提出了具体的方针办法：在敌人准备蚕食的阶段，发动群众开展反奸细斗争，杜绝暗“维持”。在敌人蚕食阴谋已实现的第二阶段，以武装斗争为主，乘敌立足未稳给以有效打击，阻挠敌建立据点，肃清敌伪组织，镇压汉奸，发动群众反“维持”。在敌己达到蚕食目的的第三阶段，则转变斗争方式，深入秘密工作，积蓄力量，待机恢复，打击敌之出扰部队和深入根据地的点线，停止敌之继续扩张。 《指示》强调，在反蚕食斗争中，要以坚强的武装为核心，坚持武装斗争，坚持阵地。为此，决定各地（特别是平原地区）的正规军，以三分之一或二分之一的力量，以连、营为单位，分散到各县活动，发挥武装工作队在反蚕食斗争中的作用，加强地方武装及民兵游击小组的建设。
在晋西北，一二〇师政委关向应仔细研究了这一指示后说：“北方局军分会反蚕食斗争的指示，不啻是一剂起死回生的对症药。”
北方局和华北军分会关于反蚕食斗争的指示是敌人蚕食政策的克星，对扭转敌后根据地退缩局面起了重大的指导作用，被习惯地称为《五四指示》。1943年1月，邓小平在太行分局高干会议的报告中，谈到敌后困难时期的斗争时说：“特别是北方局、军分会指出反蚕食斗争之后，收效很大。所以一九四二年五月以前，根据地还始终是退缩的，五月以后则完全改观。”
令人痛心的是，左权没有能够看到《五四指示》开花结果。《五四指示》成为他为保卫根据地做出的最后一个重大贡献。1942年，在向敌后的敌后进军、打破敌人蚕食中，敌后武装工作队发挥了巨大的威力。
1941年11月北方局会议上，彭德怀在报告中，曾提出八路军和游击队应有计划地到敌占区去组织秘密武装的设想。这一设想在他的心中尚未形成具体的方案。他亟力要寻找一种方式来实现这一设想。
很快地，他从各地的经验中找到了答案：
冀中区报告说，有的侦察员依靠群众的掩护，可以在敌人警戒森严的保定城内一住就是好几天。
三八六旅旅长陈赓告诉他，该旅有一个连，在太谷敌占区活动了很久，从刺探情报到破坏交通等等，搞了很多名堂。冀南有一批干部到北方局来学习，彭德怀问他们：“敌人封锁那么严，你们是怎么跑来的？”干部回答：“是从‘维持村’过来的，在那些村子里，还可以召开抗日会哩！”
晋察冀军区报告，1941年夏，军区曾组织过一种宣传队，在武装的掩护下，深入敌占优势的地方开展政治攻势，名为武装宣传队，取得了很好的效果”……
1942年1月，彭德怀向军区、军分区提出组织武装工作队到敌占区活动的建议。2月，北方局和八路军野战政治部联合下达了关于组织武装工作队的指示，规定每个军分区（旅）要组织一个到两个30人至50人的武装工作队，队长和政委由政治上强、又懂得军事、相当于地委或强的县委书记的干部担任，另配以知识分子及懂日文日语的干部。工作队经过训练，越过敌人的封锁线，进入敌占区或敌人的格子网内，发动群众起来开展政治的、军事的、经济的、文化的全面的对敌斗争。
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