在约翰·肯尼迪就职后的四年里，美国经历了这个国家的现代史中时间最长、势头最猛的经济发展。在这四年里，商品和劳务供应的增长超出了先前的八年。1960年，国民经济增长率不到3％，这是他在竞选中经常谈起的一个要点。1961—1963年三年的平均增长率几乎比这一水平提高了一倍。
1960年，尼克松曾嘲笑过肯尼迪对增长率方面的不满，而肯尼迪自己的有些顾问也怀疑这些数字对大多数选民有多大意义。但是对肯尼迪来说，这些数字就意味着解决就业问题。到1963年年底，国民总产值达到创记录的一千亿美元，增长率为16％，为二百七十五万多人提供了就业机会，同时劳动收入也有了创记录的增长。制造业的生产设备闲置的数字减少了一半，七千万人就业的大关也第一次突破了。战后循环性经济衰退的趋势被打破了；1963年“预期会出现的”经济衰退给跳过了，所有表明经济状况的指标几乎都达到了创记录的水平。
总统对这些成就远没有感到满足。没有工作的人仍然太多了。在阿巴拉契亚，哈莱姆和全国各地的其他贫困中心，毫无希望的家庭仍然太多了。他打算在未来的年头里做更多的工作。他后悔在过去的年头里未能做得更多些。但是在他的整个任期内，一直要求他多做些工作和马上把一切都做的那些人，显然对肯尼迪的为人和国会与全国人民的心情作了错误的判断。部分是由于他的确行动谨慎、考虑周详、说话稳妥，并且主动听取一个共和党人财政部长的意见，所以他能使国会通过了许多具有深远影响的经济法案，尽管他始终受到共和党人的猛烈抨击，始终面临着脆弱和危险的国际收支不平衡的困境，面临着“不受约束”的联邦储备委员会，以及国会中保守派联盟的挑战。
总统并不要求把经济方面的所有这些增长完全归功于联邦政府采取的行动。我也不主张把他的全部经济政策都说成是总统自己拟定的。肯尼迪在经济学方面没有多少正式的阅历。在竞选运动中，尼克松曾指责他“对经济学一窍不通，……连简单的中等学校的经济学也不懂”。年轻的杰克·肯尼迪在中学里可能没有学到多少经济学——没有几个人在那里学到过多少——而且，就这一点来说，他在其他任何地方情况也没有学到过。
但是作为总统，他能以其超人的才能吸收各种知识和提出各种适当的问题，这就大大弥补了他在经济方面的有限阅历。在他的周围集聚着美国历史上可能最有学识、最有发言权的一批经济学家。他认识到，经济学在他的各项决策中所起的作用，因而他总要请沃尔特·赫勒出席他在举行记者招待会前的早餐会和他向国会提出国情咨文前的准备会议。
沃尔特·赫勒领导下的经济顾问委员会的成员对总统非常有帮助（他们总使总统淹没在报告的巨流中）。他们比别人更为强调我们的生产与潜力之间的“差距”。财政部长狄龙比别人更为强调过大的预算赤字所带来的国际危机。兼职顾问肯·加尔布雷思——在他担任印度大使（总统称之为加尔布雷思的“苦行时期”）之前，他曾帮助我们草拟1961年的经济咨文——却比别人更为强调较多的政府支出的好处。劳工部长阿瑟·戈德堡则更为强调大规模公共工程和其他有的放矢的解决办法的效用。总统的主要“外界”经济顾问保罗·塞缪尔森教授更为强调采取临时减税措施的价值。银行家马丁、企业家霍奇斯、贸易商鲍尔以及其他部门和机构的首脑则更强调他们各自的委托人的需要。预算局局长贝尔和戈登通常总站在赫勒一边。我由于在经济学方面是门外汉，所以起的作用只是为总统进行分析和综合，提出结论供总统考虑，并使这些结论同较为广泛的立法和政治形势联系起来。
应该着重指出的是，所有这些顾问，不论他们强调的方面有着什么不同，却一致赞成一些共同的基本原则：即失业人数太多，预算赤字在这种时期是不可避免的和有用处的，而消费者的购买力应该由联邦政府比前一届政府更为切实有力地予以支持。总统对赫勒和狄龙的意见最为重视，但是他也把自己阅读和观察的收获以及自己对国民和国会情绪的意识搀杂进去。他对向他提出的许多理论性的经济学说理解迟缓，但对一些切实可行的建议和问题却理解得很快。一个老朋友和兼职顾问，经济学教授西摩·哈里斯及其夫人应邀到纽波特同肯尼迪一家一起观看1962年的“美国杯”赛马会。他在那里花了大部分时间同肯尼迪讨论经济问题，后来他写道：
他的主要职责是维护我们国家的安全。但使我惊奇的是，
总统竟花了那么多时间去钻研经济问题。他对这些问题那么
感兴趣，在过去两年内学了那么多的东西。现在，他是有史以
来在经济学的一般领域中最有学识的总统了。
哈里斯回想起凯恩斯曾经说罗斯福在经济学方面是“无知的”，他的看法无疑是抱有偏见的。当他反驳一个批评肯尼迪的自由派人士时，他把总统称为一个优秀的凯恩斯学派的经济学家。总统认为，这是在帮倒忙。不过毫无疑问的是，约翰·肯尼迪从哈佛大学毕业多年后学到的经济学知识远比社会生活或学府生活中的大多数人学得多。
1961年的复苏
1961年，肯尼迪作为当选总统委托保罗·塞缪尔森起草的那份特别研究小组的经济报告，直率地使用了“衰退”这个词，这个词在整个竞选运动中是回避开的。的确，它从各方面把经济情况描绘得异常阴暗。报告清楚地指出，衰退是不会自行消失的。塞缪尔森在报告中说：“甚至鸵鸟般的人也不能回避生活中的经济现实。如果他以为否认明显的事实就会治好现代经济的病症，这就是错误地理解了信心在经济生活中所起的作用。”
肯尼迪在就职前两星期于纽约的卡莱尔大饭店和塞缪尔森一起审阅这份报告时，对塞缪尔森评论说，“这说得很好。”他不打算在他的第一个国情咨文演说中否认一些明显的事实：
我们目前的经济状况是令人不安的。我们是在七个月的
经济衰退，三年半的经济萧条，七年的经济增长速度减缓，以
及九年的农场收入下降之后就职的。……
除了1958年的一个短暂时期外，享有保险金的失业人数
达到了我们历史上的最高峰。在大约五百五十万失业的美国
人中，有一百多万人四个多月来一直在寻找工作。……
总之，美国的经济正处于困境。世界上资源最丰富的工
业国家，其经济增长率却名列末位。从去年春天起，我们的经
济增长率确是下降了。企业投资也在减少。利润已经降低到
预期的水平以下。建筑业停顿。一百万辆卖不出去的小汽车
积压在仓库里。有工作的人减少了，周平均工作时数缩短到
四十小时以下。……
本届政府不打算袖手旁观，无所作为，……白白浪费人们
的时间和工厂的设备，以等待衰退的结束。……
我在未来的十四天内将向国会提出一些法案……目的是
保证经济的迅速恢复，并为提高长期经济增长率铺平道路。
总统说：“我是就我亲眼目睹的状况描绘这幅图景的。如果有谁认为我是出于政治上的原因而过分责备，那他就犯了严重的错误。”三天以后，即1961年2月2日，他向国会送去了那份准备了好几个星期的全面的经济咨文，提议通过下列法案：
（1）对失业津贴增加十三个星期的临时补助；
（2）把救济金扩大到失业工人的子女；①
（3）重新开发贫困地区；
（4）增加社会保险金并鼓励提早退休；
（5）提高最低工资标准并扩大这一措施的实施范围，
（6）给生产谷物的农民提供紧急救济；
（7）为全面的房屋建筑和贫民窟的清除计划提供经费。在下一个月，这七项措施中的第一项便成为法律，到6月底，全部法案都经总统签署了。这是一百六十一天里的行动。
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①第二年，它就成为永久性的法律。这一法案使肯尼迪在美国丧失信心的最阴暗的角落里变得最为知名。
这七项措施并不象有些人所表示的，是微不足道和为时太迟了的，因为经济复苏虽然开始得很早，却是一个长期的、缓慢的进程。对近三百万名失业工人增加了近八亿美元的失业救济金，对七十五万名儿童及其父母提供了两亿美元以上的额外福利津贴，对一千个以上的贫困县拨出了四亿多美元的救济金，对新的最低工资标准以下的人拨出了一亿七千五百万美元以提高他们的工资，根据新的住房建筑法，据估计提供了四十二万个建筑工人就业的机会，所有这些，不能说是“微不足道”的吧。
总统采取的步骤并不只限于国会的行动，也不是只等待着国会采取行动。必须迅速把更多的资金投入国民经济中去。他根据当时的职权提出自己的倡议，指示所有的联邦机构加速它们的采购和建设工作，特别是在劳动力过剩的地区。他把一个建设邮政局的长期计划压缩到头六个月内来完成，他提早发放了十亿美元以上的州建公路补助经费，他提高了农产品的价格补贴并予以提前支付，他还加速分发了应予退还的税款和军人的人寿保险分红。为了扩大信贷和刺激房屋建筑，他下令降低联邦住宅管理局担保的贷款所规定的最高利率，降低小企业管理局在贫困地区贷款的利率，同时通过联邦住宅贷款银行尽可能地扩大信贷和放宽贷款的范围。为了救济失业工人，他扩大了剩余粮食的分配，指示优先照顾与国防合同有关的贫困地区，为穷人制订了一个“试验性的”食品券计划，并扩大了美国就业局的服务范围。最后，他鼓励联邦储备委员会通过购买政府发行的长期债券，以帮助维持较低的长期贷款利率。
尽管在最初的一百六十一天里采取的这些行政措施大多数都增加了财政赤字——有的增加了几千万美元，有的增加了几十亿美元——但是它们都不需要等待立法或拨款。这样，花钱非但并不紧张，而在经济极其需要时，就可以把钱支付出去。例如，虽然通过一项加速公共工程的法案会大有好处，但是总统却在可能范围内自己加速了它们的实施。同时，他明白指出——而且他的意见可能产生了最重要的影响——当经济衰退减少了联邦的收益时，他不会削减联邦的支出，或是当经济复苏开始后，他也不允许紧缩信贷。
这些立法的和行政的措施，大部分是实行了塞缪尔森特别研究小组的建议，其综合的作用产生了令人印象深刻的效果。私人支出的那股自然势力很可能迟早便会使衰退结束，但是政府迅速采取的行动不仅提供了经济复苏的原动力，而且也为恢复基本消费者和企业的信心奠定了基础，而这种信心是扩大支出所必需的。
此外，总统不希望再出现一次象1958年经济衰退后所呈现的那种贫血症似的经济复苏。那一次，生产、就业和工厂设备的利用率都还没有恢复到正常水平之前，另一次衰退接着又来了。他在2月2日的咨文中说，这一次，他要求有“充分的恢复和持续的增长。……如果这些措施证明是不适当的，我将在今后的七十五天内进一步向国会提出提案”。
在他所说的七十五天里反映出了来自政府内部、国会自由派议员和有组织的劳工等要求实行其他两项措施的压力，即要求实施大规模的公共工程计划和临时减税措施。总统答应他将在春天与他的顾问重新研究一下局势，以确定可否提出这两项措施。到了春末，他深信没有这两项措施的任何一项，经济复苏也可以继续下去，并且认为，国会对这两项措施的任何一项也都不会通过。
在他看来，为提供就业而安排的公共工程不大可能创造许多全日工作的就业机会，而且到时候要制止衰退也就太迟了。此外，就在这个春、夏两季他将要求拨出更多的国防经费，而这些相当浪费的公共工程项目则还将增加政府公布的预算的赤字。他决定那笔额外的国防开支必须作为代替公共工程计划的刺激剂。阿瑟·戈德堡认为，总统即使失败，也应该在1961年为这项议案展开斗争，于是提醒总统，罗伯特·弗罗斯特曾劝告他，“应该更象爱尔兰人，而不应象哈佛人”。①但是肯尼迪置之一笑说，“作为总统，我必须既是哈佛人，又是爱尔兰人。”他答应戈德堡和有组织的劳工，他将在第二年考虑提出一个比较细致的公共工程法案。
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①根据西方的说法，爱尔兰人是好斗的。——译者
另一方面，沃尔特·赫勒和主张减税的人的要求不只是遭到了拒绝，而且他们想不到自己竟然要为阻止增税而斗争了。
虽然新增加的联邦所得税从国民经济中抽走的款项，同新增加的国防费用投入国民经济中的款项比相差无几，但在那个阶段增加联邦所得税，很可能会使当时正在出现的不稳定的复苏就此结束。为支付每一笔增加的国防费用而增加新税，如果开创这种先例，则将使肯尼迪在他任期的其余时间内不胜烦扰。如果他在白宫的第一个夏天在国内事务方面犯下了这样一个过失，这将可以同他第一个春天在国外事务方面的猪湾事件的惨败相比拟。有趣的是，增税的提议不是由他的经济顾问，而是由他的外事顾问提出来的，不过它却得到总统的勉强批准，并且险些要宣布了。
那时正好是1961年的柏林危机的时候，主张宣布全国进入紧急状态并进行大规模动员的那些人，最初提议做好限制价格和控制工资的准备并增加税收，这样双管齐下来抵消抢购，防止通货膨胀并弥补动员费用。后来，当军事计划降到较低的调子时，“柏林特别附加税”——或是把所有税率一概增加百分之二，或是把每人所缴纳的税按比例增加7．5％——的主意仍然具有很大的吸引力。这个办法应用到个人和公司方面，则只打算实行一年的时间。
总统很喜欢这项办法，认为它是要求所有美国人和应召人伍的军人一起，共同分担危机所带来的责任的手段。司法部长很喜欢它，认为它是对那些自问能为国家做些什么的人的一项答复。外交政策制定人也很喜欢它，认为它明确表达了美国人的决心。狄龙部长虽然有一点勉强，起先却也很喜欢它，认为它是走向平衡预算这一原则的一个步骤。参议院领袖曼斯菲尔德很喜欢它——他对总统说，这“在政策上是正确的，在政治上也是明智的”——同时认为没有理由把它限制为一年。只有经济顾问们反对增税，他们认为要使经济稳定增长，税收已经太高了。由于他们不参加讨论柏林危机的会议，我答应代表他们在会上发言。
我们第一种意见认为，关于会发生抢购的威胁的说法，是言过其实的——经济方面相当萧条而商品供应又很充足，可以吸收消费方面的这一小小的增长——万一出现紧急情况，那就只要总统行使增加税收之权就解决问题了。但是这种主张遭到驳斥，认为它在政治上是不可取的。
第二种意见是，指出所提出的增税在1962年1月1日以前不会生效——增税的收入有一半以上不会在使用这笔新费用的1962年财政年度内兑现，而要在1963年财政年度内才能获得——并且总统只要咎允，如果（仅仅是如果）他不能提出一份平衡的1963年度财政预算的话，他才提出在第二年1月增税的提议。虽然这样做会使我们在下一年编制财政预算时受到限制，但这却比在经济恢复过程中增税要好得多，因为我们决心不顾一切想出各种办法来使这份预算显得是平衡的，并放弃了征收新税的一切想法。我们还指出，总统可以向国会强调那些要求国民作出牺牲的许多提案被国会搁置的情况，其中包括提高邮资，杜绝逃税和由企业预扣股息所得税等。这时，狄龙部长出面赞同这一意见，总统则勉强同意了，因为有人指责他在作了响当当的就职演说后，没有就要求国民作出自我牺牲的问题发出过具体的号召，他对这种指责仍然很敏感。
这时候，反对派提出了一个新方案：作为要国民作出自我牺牲的一种办法，为什么不从国内预算的新开支项目中，扣除掉一笔相当于新增加的国防费的金额呢？这个办法最初也获得总统的赞同。但是我们这时在内阁中某些“内政”官员的支持下争辩说，这种做法将意味着共和党一贯的说法——我们无法做到“既要大炮又要黄油”——是对的了。这将证实他们的怀疑，认为我们并不需要我们所要求的全部款项；这将破坏我们自己的主张，即说我们国内经济、卫生和教育的实力是我们海外实力的支柱；这将开创一个先例，使反对这些内政计划的人经常能以某种紧急事态为借口进行攻击；而且它实际上将使赫鲁晓夫能够判断我们国内预算的规模和我们经济复苏的强度。此外，总统拒绝接受大规模的公共工程计划，部分原因不正是由于那笔额外的国防费用将取代这个计划所占的位置吗？
始终存在的问题
结果，总统站到了我们一边。他认识到他在经济方面面临着根深蒂固的呆滞局面，这种局面提出的问题比单从衰退走向复苏具有更加严重和更加长期的性质。就某种意义来说，他所遇到的问题同三十年以前罗斯福所遇到的问题很相象。在三十年代，寻找工作的人面临着就业机会特别少的局面。在六十年代，潜在工人的人数特别高，远远超出了可提供的就业机会。除非经济增长得很快，足以象人力资源的增长那样迅速地创造出新的就业机会来，否则就不可能结束衰退的反复出现，甚至在繁荣阶段中也会出现较高的失业现象。从1947年到1962年，民间劳动力增加了近一千二百万男女，而就业的机会只增加了一千万个位置。总统说，结果，按照愿意工作而不能找到全日工作的人来计算，即使在繁荣的年代里我们损失的工作时数也要达到“惊人的十亿个工作日，等于全国整整三个星期完全停止生产、服务和发薪。”
在白人熟练工人的失业人数降低了以后，非熟练工人、黑人工人和青年工人的失业人数仍然很高。在新兴工业部门和服务性行业的就业机会增加了以后，老的工业部门如煤炭、纺织、铁路和其他部门的就业机会却减少了。经济学家把这种失业现象大半称为“结构性失业”，悲观主义者则说，这是不可避免的，而且在每次衰退之后，情况总是变得更糟。
约翰·肯尼迪的富有从未使他对别人的痛苦漠不关心，而在富裕中存在着的贫困现象也使他感到不安。他在新英格兰和西弗吉尼亚的经验使他比较善于用特殊的办法去解决特殊的问题——萧条地区问题、非熟练工人问题、低于法定标准的工资问题等。不过他认识到，对一般经济问题和特殊问题都必须予以处理。他对国会说：“在经济衰退时期，大规模的失业是很糟糕的，而在繁荣时期，大规模的失业则是不能容忍的。”
长期的经济增长需要长期的努力——特别是关于教育我们的年轻人，关于保护我们的资源，以及发展我们的科学和卫生事业等方面。第八十七届和第八十八届国会在这些同样的领域里取得了不相等的成绩，这决不是一个偶合。此外，为了促进工业现代化和刺激发展，肯尼迪政府在1961年建议由政府垫付新的机器和设备的商业投资税款的7％。这项建议在1962年获得通过。同时，政府还放宽了国内收入署关于机器和设备折旧的年限和计算标准，使各公司为了达到减税的目的，可以比以前快将近三分之一的速度把那种资产注销，井购置更多的替换生产设备。这种折旧办法的改革——长期以来是企业界提出的要求中的第一个项目，可是上届政府认为实行起来太难而把它放弃了——连同投资纳税的优惠加在一起（1962年使各种企业税款减少约二十五亿美元），等于给各公司减税11％。
但是延期纳税法案经常遇到困难。商人们对一个民主党政府给予他们的恩惠颇为猜疑。对劳工领袖则必须进行说服，使他们不要反对这个法案。民主党人抱怨说，我们令人啼笑皆非地不顾共和党人的反对，正在迫使美国商人接受他们不需要，也不肯利用的一种税务“施舍”。道格拉斯·狄龙讲起，有一次他在飞机上对一个企业主详细地解释了这个法案的好处，结果对方说，“好极了，好极了。现在，你能否再讲讲我为什么要反对这个法案呢？”但最后，这个法案还是通过了，延期纳税办法被广泛地加以应用了。1963年工厂和设备的支出在历史上第一次超过了四百亿美元，据一份独立的企业调查估计，这项发展将近有一半是由行政当局的这两项纳税方面的改革所造成的。
然而，总统认识到，新的设备和机器既带来希望也带来威胁，带来的希望是较高的生产率，而带来的威胁则是日益增长的自动化。
技术的发展使就业机会有所减少，这并不是什么新鲜问题。而在五十年代和六十年代，经济发展的速度不足以把新技术顶替掉的工人吸收进去，这倒是一种新问题。机器加快发展的步子从一个工业部门扩大到另一个工业部门，从农场扩大到工厂，从装配线扩大到营业处，工人正以每周三万五千人的速度被取代掉，这一点使人们越来越感到惊恐。在约翰·肯尼迪进入国会时，铁路机车使用柴油发电机的比重不到15％。而在他在政府工作期间，这个数字上升到了97％。他在西弗吉尼亚州看到，使用机器后，四十六个矿工所挖的煤相当于他刚进入国会时一百个矿工的工作量。他还看到失业了好几年的矿工脸上露出的那种失望的神色。在他担任总统时期，联邦政府本身比过去任何时候更多地使用了计算机和自动化设备来代替公务员和抄写人员。
总统评论说，西欧的稳定的繁荣提供了证明，迅速自动化不一定会导致严重的失业。他指示他的经济顾问们使他经常了解欧洲政府的经济政策。在一次记者招待会上，他说：
我们希望，自动化并不是我们的敌人。……我认为机器能
够使人们的生活更舒适点，如果人们不让机器来支配他们的
话。……自动化能够提供一些新的就业机会，但是……这将
需要劳资双方以及我们这些在政府中工作的人好好地开动脑
筋。
由于技术发展而造成的失业，这是肯尼迪所理解的，但是这竟然是我们农业经济中的主要问题，这是肯尼迪始终不理解的。新的肥料、机器、杀虫剂和科学研究使美国的农业成为世界上的生产奇迹之一，这同共产主义的集体农庄形成了鲜明的对照。可是虽然农业生产增加了将近三分之一，工人工作的时数却减少了一半，即减少了三百万名农业工人。总统以他所擅长的生动比喻说，这就等于在过去十五年里每年有俄亥俄州的阿克伦那么多的人口失业。
肯尼迪和农业部长奥维尔·弗里曼在保持粮食价格相对稳定的同时，还采取步骤去提高每一农场的净收入，使之达到创记录的高度，即比1960年的水平一年多十亿美元（在1960年，他想获取农民的选票，大都没有成功）。此外，他们还采取比过去任何时候都多的步骤来减少仓库中剩余的农产品——通过扩大国内救济粮食的分配，增加70％的农产品出口，以及根据每天节约几十万美元仓库费用的标准来减少小麦和饲料的耕地面积。在上届政府执政时期，库存的剩余农产品竟从二十五亿美元上升到九十亿美元。一个新的农村发展计划不仅帮助收入低的农民找到新的就业机会和改善他们的家庭生活，而且把多余的生产粮食的土地变成供玩乐和获取利润的娱乐场所。
然而，肯尼迪和弗里曼想使粮食生产适应消费的重大努力却遭到了坚决的反对。这种反对来自较大的和较富裕的农场主，因为他们生产储备粮食享有政府津贴。它也来自某些国会议员，因为他们反对那种旨在管理这类混乱状态所需要的控制办法（虽然我们把这种办法称为“供应管理”，而不称为“控制”）。
原农业工人和青年人流向城市寻求工作的趋势也不可能有什么改变。据估计，在我们的农村里长大的孩子中，每十个里只有一个能够务农为生，总统对这种估计感到很不安。
同农村青年一起在城市中寻找工作的，不仅有被机器顶替了的年龄较大的工人，还有充斥着全国各地劳动市场的其他青年人。这是总统特别关心的问题。他警告说，战后婴儿出生的高潮在将近二十年里先使我们的小学、继而是中学挤满了学生，在六十年代中他们将以二千六百万新工人这一数字来席卷劳动市场，而他们之中有将近三分之一的人不会读完中学。他说，这些年轻的、未经训练的和非熟练的工人是造成我们的高失业率的最大因素——这个失业率即使在经济衰退结束以后，也下降得极为缓慢。他敦促我们国家的青年人留在学校里，强调指出他们中途退学后会遇到的种种困难。他力促通过他的教育计划、职业教育法案，以及组织一个青年职业团，使孩子们离开街头去接受训练。他探讨如何利用现行的义务兵役制的程序以证明青年人不仅需要物质上的帮助，而且需要职业训练的帮助。
劳工运动对肯尼迪建议的进展感到不耐烦。他们越来越强烈地要求每周工作三十五小时，而拿与每周工作四十小时同样的工资。但是总统举出，这样做增加的成本将对美国企业在世界市场上的竞争产生不利的影响，而且对他本人为防止通货膨胀以免吞没购买力所作的种种努力也将产生不利的影响。他承认最终一个工作时数较少的工作周可能是合乎标准的，但是他的目标是创造更多的就业机会，而不是瓜分现有的数目过少的就业机会。
他特别强调培训非熟练工人和重新训练熟练工人，使他们获得工业变化所需要的新技术。这种思想在肯尼迪的一系列计划中全可以找到，如：有关萧条地区、公共福利、职业教育、民权、扩大贸易、青年就业、扫盲，以及第一个全面的有关人力发展与援助的联邦计划。一项有关的措施就是关于工人重新安置的问题，但他不能象自己指望的那样大胆地采用它。肯尼迪在西弗吉尼亚州竞选时，他有一次在汽车里对我说，就这些废弃了的采矿地区的许多人来说，最好的办法是帮助他们离开那里。但是国会议员们情愿投票通过拨款来重新训练他们的选民，而不愿把他们安置到其他地方去，同时大多数失业工人也同样不愿意迁移。
1961年，地区重新开发条例谋求把工业与援助转移到这些受过沉重打击的地区去。1962年，为了补充该条例，国会通过了肯尼迪提出的自从“新政”实施以来的第一个加速公共工程计划。1963年，甚至在完成他的援助阿巴拉契亚地区——横跨中大西洋诸州①的那片废弃了的煤矿和贫困的多山地带——法案的工作以前，他便同州和地方官员一起开展了一次协调一致的代表联邦政府的工作。
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①中大西洋诸州包括宾夕法尼亚州、新泽西州和纽约州三个州。——译者
1963年秋天，《纽约时报》一篇关于肯塔基州东部一些处于绝境的家庭的报道使他很受触动。他于是指示制订一个救济这些家庭的联邦特别计划，并打算亲自去巡视这个地区。那年秋天，他还下令制定一个新的联邦反贫困计划。在11月间为1964年竞选运动举行的一次战略会议上，一个选举分析家警告他说，政治实力的平衡权掌握在富裕的郊区居民的手里，这些人不拥护反贫困、最低工资标准和关于萧条地区的计划。在我把这一警告转给沃尔特·赫勒以后，他问总统关于反贫困法案的工作是否还应继续下去。回答是肯定的。多亏了肯尼迪继任人的领导有方，这一法案在1964年终于通过了。
不过即使肯尼迪是在经济衰退到达最低点时接任总统的，他对失业问题的攻击还是没有引起公众多少兴趣，这一点也是实在的。“百分之九十四的就业人员对百分之六的失业者不能再漠不关心了”，他与其说是尖刻地，还不如说是实事求是地这样说道、等衰退一过去，国会立即就会阻止实施他的经济纲领中的某些重大的项目，特别是关于不断地加强失业保险，以及关于总统在经济衰退时期有权降低税率和加速公共工程等规定。国会议员们赞同他的加强住房信贷和小型企业信贷、放宽萧条地区计划以及改进公共福利等提案。但是总统说，在我们这个富裕的社会里，重大的支出和改革总遭到“安于现状的人们”的反对。改变总是为一些人所喜欢，而为另一些人所不喜欢的。他自己的哲学已经在他的就职演说中概括地说过：“如果自由社会不能帮助众多的穷人，就不能保全少数富人。”这种哲学他并不仅仅是对外国应用的。
国际收支和贸易
由于政治和经济的原因，肯尼迪总统使用赤字开支和放宽信贷的办法来同失业作斗争，但这并不是那么切实可行。这个主要的经济原因是一个很少有人关心。甚至更少有人了解、而党的纲领和受人欢迎的报刊实际上全都忽略了的问题：那就是国际收支方面的问题。然而，在白宫里，没有几个问题比它占去了肯尼迪更多的时间，或是成为更多的高级秘密会议讨论的题目。
实际上，我们作为一个国家，这是一个长期地不得解决和日益严重的国际收支逆差的问题。从这个国家流出的美元要比流人的多。美国人在别国的投资和开支——如进口商、旅游者、投资人和军人的开支——远远超过了我们的出口收入、外国人在这个国家的采购、我们海外投资的股息和其他来源收入的数目。结果，在肯尼迪就职前的十年中，掌握在外国人手中的美元数量稳步增长，虽然外国人可以把这些美元兑换成黄金，但是在1958年以前，我们的黄金储备仍然是稳定的。我们国际收支的逆差是适度的，并且有助于向遭受战争灾难、“缺乏美元”的国家提供美元给他们使用。
但是在1957—1960年间，几件事凑合在一起，使得这一长期存在的问题发展到了危机的地步。1958—1959年，高价的美国商品未能渗入竞争日益剧烈的欧洲市场，这急剧地减少了我们通常的贸易顺差，而过去正是这种顺差帮助我们弥补了海外驻军、对外援助和其他支出的。西欧日益增长的经济已使它成为一个具有吸引力的投资场所。旅游者在国外花费的时间和金钱比以前多，而相对来说，到我们这里来的游客却很少。外国政府也限制它们的公民对我们企业投资的数额，同时短期的商业信贷不可避免地随着我们出口贸易的增长而增长。由于所有这些因素，使我们的国际收支逆差由通常的每年约十亿美元急剧地上升到近四十亿美元。这时候，国外的美元持有者既然不再缺乏美元，就决定在这两年内未兑换价值约三十亿美元的美国黄金储备了。
1960年，虽然我们的出口盈余有所改善，其他的一些趋势却继续存在或日益恶化。波恩和伦敦提高了短期信贷的利率，使原先存在纽约银行里的外国资本在逐渐转移过去。有人指责说，即将就职的民主党政府推行的国际收支逆差政策即使不会使美元处于危险的地位，至少会使它贬值。欧洲的国际银行家们对此感到担心，因此他们决定不仅撤回他们在美国的资金，而且把他们的美元大量兑换成黄金。由于伦敦黄金市场上的投机活动，由于我们未决定用途的黄金储备和外国人拥有的美元形成了不利的对比，仅仅在这一年里美国黄金外流的总数就达到近二十亿美元。即将离职的上届政府所作的最后一分钟努力未能制止这股势头。有一些广为流传的说法，说美国黄金储备将不足以应付国外美元持有者的需要，除非新总统提高黄金价格，但这样就使美元“贬了值”。
但是，新总统无意这样做。在竞选运动的初期，他对国际收支问题是没有多大兴趣的。随着黄金外流和投机活动激剧增加，双方都要利用这点作为攻击对方的一个问题，肯尼迪指责我们的经济停滞不前，尼克松则指责肯尼迪在花钱问题上的态度。
肯尼迪在伊利诺斯州的莫林对一群拥护民主党的公众说，“我必须说，副总统确实显得有点紧张，现在，他把伦敦市场上黄金价格的上涨怪在我身上。……尼克松先生，请你听着，我向你保证我没有这样做。”肯尼迪要求他的“学术咨询委员会”拟定一个正式的全面公开声明。经过通宵工作，在电话中同肯·加尔布雷思推敲出最后的草稿后，他于10月31日在费城发表了这个声明。
在当选和就职之间的过渡阶段，他对这个问题变得远比以前关心。1月间，黄金外流的数额上升到如此地步，以致倘使继续下去就要发生灾难。当选总统几次讲话的主题都是关于需要使世界各国继续信任美元，以及关于美元持有者以美元“到银行挤兑”黄金的危险。这些因素在他选择财政部长时起了决定性的影响，并促使我们着手拟定他在2月间提出的那份国际收支计划。在国情咨文中，他强调了他正在优先处理这个问题，强调了他拒绝提高黄金价格使美元贬值，以及他决心尽一切应尽的力量。以确保……美元‘坚挺’”。
我们的黄金有三分之二是正式规定不能动用的，因为它是需要作为我们的货币和联邦储备银行存款的后盾的，这一事实加强了某些外国人的担心。但是不管一些经验丰富的银行家和经济学家如何努力劝说他，指出政府承担的这项义务应予废除，说它只是不必要地促使持有美元的外国人去争夺那另外的三分之一黄金，总统却确信，他在1961年向国会提出任何这样的建议，都会被认为是“民主党诈取钱财的狡猾手法”。由于联邦储备委员会可以暂停实行这项规定，同时可以肯定国会在紧急情况下也会撤销这项规定，他宁愿在国情咨文中仅仅提出保证说，我们的全部黄金储备加上国际货币基金组织中我们的特别提款权，在需要时全“可以使用”。这个保证——以及一星期后他在有关国际收支问题的特别咨文中提出的保证，说美元将继续“象黄金一样可靠”——对恢复美元的信誉和减缓黄金的外流起了很大的作用。伦敦的黄金投机活动差不多完全停止了，总统还撤销了艾森豪威尔对海外军人家属的限制，理由是它对我们国际收支的微小的贡献弥补不了在土气方面造成的损失。
他无意使美元贬值，也不想用停止信贷、停止进口或停止美元兑换等办法去制止美元和黄金的外流。他并不认为一定要在削弱国内经济或削弱美元的国外价值之间作出抉择。不过他的确认识到，美元危机限制了他在反衰退的斗争中充分利用货币政策——降低利率。事实上，他担心的是，权力很大和不受约束的联邦储备委员会主席威廉·麦克切斯尼·马丁可能通过提高利率来妨碍经济恢复。联邦储备委员会的人员一贯害怕的是通货膨胀，而不是失业，同时根据记载，国际收支的压力加上经济发展就需要提高利率。根据法律，肯尼迪是不能命令马丁做任何工作的。但是他经常私下和他商谈，公开赞扬他的工作，并重新任命他为主席。他邀，请马丁到他的办公室里同“三驾马车”（赫勒、狄龙和贝尔），一起参加定期召开的机要会议、在这些会议上，着重讨论的是有关经济需要方面的问题。在两年半的时间内，同前几年破记录的提高恰好相反，抵押贷款和债券的长期利率全压低了。与此同时，短期利率则明显地提高，使它足以阻止短期资金继续大量地外流。
肯尼迪制订预算的自由也受到国际收支问题的限制。狄龙说，肯尼迪的各种新计划所造成的一个过大的预算赤字，会使外国银行家们认为（不管正确与否），美元的价值有问题，因而要兑走更多的美国黄金。在1月26日的第一次内阁会议。财政部长对他的同事们阐明了这个问题，并就这个问题给予预算的影响发出了警告。在随后的岁月里，我们在同一个房间内为这个问题召开了无数次会议。
肯尼迪在政府内的同事们几乎一致认为，他对这个问题过分关心了。甚至财政部长对他促使他们采用更快的、影响更为深远的解决办法的要求也予以抵制，特别反对关于限制美国资本向国外投资的任何做法。（一个非官方的顾问私下对总统说，财政部“容易患银行家的综合病，这种病是：预见到灾难，却又不愿采取行动”。总统本人在我们的一次会议上曾对狄龙说，在这个问题上，“财政部倒很善于击落飘浮到政府别的部门上去的所有气球。”）更为关心国内经济问题的经济顾问们指出，别的国家欠我国的全部债款远远超出它们对我们的黄金储备的要求，而且拥有自由世界五分之二黄金储备的历史上最富有的国家，不大可能处于可怕的困境。
有些顾问私下对总统说，即使贬值也不是不可考虑的——那将是制度上的一个剧烈的改革，但总比让整个制度遭到破坏可取。但是总统强调说，他甚至不希望在他的办公室以外提起这个最后的手段。贬值将使我们花了很大气力建立起来的国际货币制度完全崩溃，它会导致这个国家的信誉和稳定，以及总统的能力受到怀疑。
有一天，当我们仔细研究关于这个问题的可以说是第一百万份报告时，他对我说，“我知道别人都认为我为这个问题太操心了。但是如果一旦发生向银行挤兑黄金的情况，而我不得不将美元贬值，或者把我们的军队撤回国来，象英国所做的那样，那末我就会焦头烂额。况且，这是戴高乐和所有其他的人放在我头上的一根大棒。任何时候只要一发生危机或争执，他们就可以把所有的美元全拿来兑换，那一来我们将落到什么地步？”他怀疑造成1960年提取黄金的那些令人沮丧的谣言，就是由一些美国银行家故意散播的，其目的是要使他在政治上处于困境，他对此也掌握有一些证据，所以他不愿意在1964年遭到这种同样的策略的中伤。
在狄龙和他的有才干的副部长罗伯特·鲁萨的帮助下，总统制止了国际收支逆差和黄金外流。尽管欧洲国家不大愿意使它们的储备金中大部分是美元而不是黄金，我们自己黄金储备的外流在肯尼迪执政的最初三十二个月里，比他就职前的三十二个月减少了一半以上。但是国际收支逆差总的说来却比较难以对付。自从苏伊士运河危机使我们的国际收支暂时转为顺差以后，1963年的第三季度比之任何一个季度来说，是国际收支状况最好的一个季度。不过这一季度的成绩部分是由于总统对于在我们市场上流通的外国债券提出一项法案要征收一种特别税而产生的有利影响。他说，这类法案是他希望财政部早就能够提出的。美国的海外投资大部分没有受到限制，他对这种政策依旧表示怀疑。总统说，“当然，从长远来看，这种投资会带来较多的收益，但到那时候，这个问题已经不存在了。我们为了不触及私人投资和旅游开支而压缩了必要的公共活动，这种情况实在是很荒谬的——可是，显然这就是现实生活。”每当戴高乐将军和他的助手们带有威胁地谈到，要不让美国人在欧洲投资时，肯尼迪私下就希望他们真会这样做。
尽管如此，我们在其他方面也正获得缓慢的进展。当外国商品的成本和价格提高时，美国的商品仍保有竞争的能力。财政部与其他国家和国际货币基金组织一起，采取了一种复杂的安排办法，用其他国家的货币来保护美元。国务院、国防部和财政部劝说其他国家向我们购买更多的军事装备，并让他们提前偿还旧债。尽管有柏林的军事集结，一个比较现代化的军事机构导致所有其他部门全削减了海外开支。联邦的民事机构本来把在海外设立分支机构看作是提高威望的标志，这时全受到劝阻，要它们不要这样做。
防止美国人逃避国外所得税的法律变得严格起来。要求别国偿付他们承担的那部分对外援助和军事负担也取得了进展，而我们自己在这些方面的支出差不多完全限于在美国采购。除了采用较高的短期利率之外，新税率的刺激又促使较多的短期外国资金留在我们国内。总统还大力推动财政部与其他国家一起制定一个稳定得多的长期国际货币体系，以便为未来的高水平的国际贸易筹措基金，虽然这种努力只获得了有限的成功。
这些措施和其他一些措施，遇到需要立法时，一般总是获得国会批准的，不过大多数美国人对此一般是不知道的。有两种做法的确引起了比较广泛的注意。一个是缩短日益扩大的“旅游业差距”，建立一个新的美国旅行社，简化签证手续，以吸引更多的外国游客到这个国家来，同时把我国公民到国外旅行费用的免税额从五百美元降低到一百美元。总统说，“如果我们限制军人的海外开支，这些有钱人——包括我的姊妹在内——为什么就不能在旅行中少花一些呢？”沃尔特·赫勒在1963年秋天建议，杰奎琳·肯尼迪——她到国外的旅行曾经被大肆宣传，并受到有些人不以为然的批评——是否可以作一次“首先游览美国”的旅行，作为我们争取更多的美国人在他们自己国家度假所进行的努力的一部分。总统笑道，“明年。明年，我将要求她这样做。”同时，他认为，对一切海外旅行都加以限制——或者象某些人提出的那样，征税——是不公平的，这对教师、学生和其他不大富裕的旅客都有不良的影响，而提出这种措施的人却不愿对美国资本的流动施加同等的限制。
政府扩大出口贸易的努力甚至更为强烈地唤起了公众的注意。在商务部长霍奇斯的指挥下，我们使用了各种不同的手段——包括派遣贸易代表团，进行市场调查，鼓励出口，以及对美国商人进行教育等。一个全新的出口信贷保险计划发展起来了。但主要的成果——也是肯尼迪政府的主要立法成果之———是1962年的扩大贸易法。
如同1961年的反衰退计划和1963年的减税（以及1963年下半年的民权法）那样，1962年的贸易法案成为该年全部努力的中心。它是国情咨文中特别强调的课题，是该年第一个特别立法咨文中的课题，是总统用图表对民主党议员进行打气讲话的课题，是总统几次演说的课题，也是白宫列在几乎所有其他法案之上、优先进行紧张游说活动的课题。总统说，新的提案指望通过使我们的出口增长得比进口快，通过使我们的商人能以更为平等的条件向欧洲共同市场销售商品，而不是在那里开设工厂，将会改善我们的国际收支状况。
但是对国际收支的种种考虑仅有助于说明长期以来要求扩大贸易的许多论点中的一个方面。富兰克林·罗斯福和科德尔·赫尔的互惠贸易协定法已经过时和不适当了，因为连续地延长期限限制了总统的谈判权力。欧洲经济共同体——通称共同市场——的显著成长和议价能力的加强，以及1961年英国及其欧洲贸易伙伴申请参加共同市场一事，对新的立法产生了新的压力。如果美国的工商业和农业不能以适当的条件分享该市场的发展，那末总统想促成范围更大的大西洋团结和规模更大的美国繁荣的愿望显然都不大可能实现。
1962年中期，互惠贸易法到期了。1961年秋天，当我们拟定肯尼迪的第二个立法计划时，某些顾问只建议把现行的互惠贸易法作第十二次的再延期，只略作一些通常的最低限度的修改。这种策略可以使我们有时间在国会和全国进行酝酿，并等待欧洲共同体对英国申请加入共同市场的问题采取行动。但是总统感到，迹象很清楚，事态的发展可能出乎我们的预料，而且既然一个简单的延期也会引起一场剧烈的斗争，不如就来为一项全新的贸易法进行一次斗争，而且也只需要进行一次。总统说，“美国不是靠了等待别人领导而强大起来的。……经济上孤立就不可能发挥政治上的领导作用。”
他在行政部门中建立了一个由费城的银行家霍华德·彼得森领导的特别机构，它帮助在国会中和各种宣传工具上促进这一法案。因为彬彬有礼的商务部长比国际法学家乔治·鲍尔——他是我们的贸易专家和欧洲经济共同体事务专家——更易为抱怀疑态度的议员们所接受，总统于是命令霍奇斯，而不是副国务卿带队去参加国会山的全部听证和磋商活动。但是他总使白宫密切地协调这些活动。
国会通常对老的互惠贸易法的表面更动甚至都要抱怨的，因此它对这样一个前所未有的法案几乎完全是没有精神准备的。这个法案要授权总统在五年的限期内可以对全部关税削减多达百分之五十的税款，并可以对主要是由美国与共同市场进行贸易的商品实行免税。总统决没有回避这一事实：即为了多销售一些商品，我们就得多买进一些商品；同时，他提出了一个措施（几年以前他当参议员时就曾第一次提出过）作为贸易法案的一部分，它规定由于必需的进口增加而受到损害的企业和劳工，由国家对其提供联邦的“调整补助”。他并不指望这项彻底改革的条款会得到通过。这个条款包括了就它们自身来说决不能获得通过的各种有关社会福利和经济补助的内容。然而，把这项规定包括进去，有助于争取那些持怀疑态度、传统上主张保护贸易的劳工界朋友来支持这一法案。它还可以作为一个“避雷针”，把火力从其他各项条款上吸引开，而且如果需要达成一项折衷办法，它还可以作为讨价还价的本钱。这个法案的精心安排和惊人成功的最好证据是，当它送到白宫来签署时，它仍然存在一些关于重新调整的条款。
肯尼迪在1960年竞选前的旅行中毫不奇怪地发现，各州的民主党人都赞同党的传统的自由贸易政策，只要他们本州的产品受到保护就行。国会的权力既然是按州和地区加以划分的，这就使国会具有保护主义的性质。这一点他从当议员时受到的压力上就知道了。而在1961年卢·哈里斯的三次民意测验——在佛罗里达州、西弗吉尼亚州和伊利诺斯州——中，都没有出现多数人支持扩大贸易的情况。
1962年，总统着手来争取多数人的支持。他说，现在，我们应该认识到，贸易“不再是一个地区性经济利益的问题，而是一个全国性的重大政策问题了”。他强调指出，法案中暗示的西方联合起来的经济力量将会使共产党人在经济上相形见绌。他说，“这个法案可以使我们与共同市场达成一笔交易，从而也就为争取自由‘发出了一次打击”。他经常同那些关心特别易受损害的商品的参议员和众议员会谈，这样就在两院中逐渐建立起了一个多数，使他既没有作出原则上的妥协，也没有失去多大的灵活性。
随着共和党企图取消“调整补助”并提出许多其他破坏性的修正案的努力遭到失败，这个法案就在它提出的那一年基本上按照原样通过了。第二年，戴高乐否决了英国加入共同市场的申请，从而推迟了西方走向联合的进程，并使这个法案中“完全免税”的那一部分有所更动。某些人坚持，政府本来应该为应付这种意外情况争取通过一个修正案的。但是总统在1962年只能根据英国将被接纳这一假设提出立法建议来，他也不愿使这整个问题在1963年再次提出来，以免受到国会的一系列新的压力。
他在贸易方面享有的权力比他的任何一个前任所享有的仍然要大好几倍，而且甚至在同欧洲开始一轮新的讨价还价以后——欧洲人在1963年称之为“肯尼迪回合”，这使他多少有些不自在——我们的出口和出口顺差还是比过去的水平有显著的增加。然而，贸易对于解决国际收支问题只不过是一个长期的办法。共同市场降低它自己的关税壁垒是缓慢的，特别是在农产品方面，在这方面我国有着极有利的竞争条件。（有天，总统装着绝望的样子问道，“‘大联盟’会在小鸡身上垮掉吗？”）
总之，尽管他作了种种努力，国际收支这根“大棒”仍然在威胁着他，限制了他的国内经济计划的规模。1963年11月，他考虑采用更为有力的措施去阻止美国资本外流，还谈到要把我们这些研究这个问题的人召集起来，在戴维营举行一整天的筹划会议。
预算与债务
可是即使没有国际收支问题的压力，总统也不会感到可以把联邦预算的赤字定得象他那些自由派的批评者所乐意定的那样多。他认识到向国会提出的“行政预算”并不能精确地反映出政府所作的努力。他知道在国家恢复它的就业和经济增长的全部潜力之前，需要有一个时期有相当大的预算赤字。同时，他也日益看清，预算并不仅仅是一部帐目，而且是经济政策的一个强有力的工具。虽然他把1961年国内开支的增加主要看成是某些特别计划所带来的利益，而不是一般的预算所带来的利益，但是到了1963年，他就设法使开支和税收政策适应当时的经济状况，并能使全部开支对繁荣经济和增加就业收到效果。不过他的政治经验告诉他，在全国人民和国会赞成政府有意识地提出一份有巨额赤字的预算之前，需要有一个逐步重新教育的时期，因为近十六年来，人民和国会已经听惯了白宫的说教，它一贯宣扬政府的财政赤字是坏事。
共和党人骂民主党人是挥金如土的败家子，会把国家淹没在债务之中。总统感到，如果他要在国会和全国取得成功，就得使共和党对民主党这种老一套的指责变得软弱无力。1960年，尼克松曾经谴责肯尼迪在财政上不负责任，说他是一个激进份子，提出的政纲会招致无法控制的通货膨胀。如果郊区的年轻稳健派和其他转向肯尼迪的无党派人士相信了尼克松的话，那末肯尼迪就会被击败了。他感到，为了使他的政纲得以通过，他一定要摆脱掉“大挥霍者”的形象，同时也要有所节制，以便同艾森豪威尔和其他共和党人保持一定程度的协调，因为在对外政策方面他需要他们的支持。
此外，人们普遍认为保持预算平衡是神圣不可侵犯的，要想在一夜之间使选民或国会转变过来，认识到赤字预算的好处，这在政治上是不可能的。甚至在1963年，当他采用减税与巨额赤字和扩大开支相结合的办法，表现出一代人中最大胆的财政行动时，他还是感觉受到国会和选民的意见的制约。他知道，更多的钱可以花在国内的许多地区。他在一次记者招待会上说，“但是这仍然是个庞大的预算，一个巨额的赤字。我认为，我们现在已经尽了最大的努力。在以后几年里，我们也许还要做更多工作。”而在以后几年里，他希望公众和国会全会更好地理解做更多工作的想法是明智的。
他采取了三种不同的办法来处理全国的财政上重新教育的问题。
1．首先，他一面悄悄地接受了赤字预算的必要性这个概念，一面又表明自己不是一个挥霍者。甚至当他造成相当大的赤字时，他还讲着平衡预算者的行话，这使自由派人士大失所望。正如保罗·塞缪尔森指出的那样，这是肯尼迪“平息”对他增加预算表示“无理反对”的唯一手段。他强调他的目标是使繁荣年代到衰退年代的“整个周期”的预算都能平衡。他讲了关于要使“我们所花的每一块美元都充分发挥其作用”的所有那些正确的话。他在1961年强调指出，单是他的国内计划本身不会使他的前任留下来的预算不衡的，在1962年则强调指出，他所提出的预算是平衡的，即使在平1963年他也强调指出，虽然由于提出的减税以及军事和空间经费等项目而造成了赤字，但是他的预算还是减少了“民事”开支。
尽管这些声明没有一个是假的，但是它们比起现代史上任何其他的总统预算声明并不更为“真实，没有半点虚假”。这些声明给我们这些为他准备预算和法案的人规定了最高限额，不过在这些最高限额内，有许多办法可以不必对主要项目作重大变动就可把数字配合进去。预算仅仅是一系列估计数字，例如将征收到多少税款，在这一财政年度结束以前将包出多少合同，新的项目将在什么日期开始，哪些支付款项可以加速或推迟，以及其他许多尚未估计到的项目。这些估计数字取决于一些其他的估计数字，如提供国家岁入的经济状况，影响收成的气候条件，以及改变国防开支的战争因素——而这些估计又是以其他更多的估计为根据的。
总之，低的预算限额仍然留有某些余地。艾森豪威尔总统给肯尼迪的第一个财政年度留下的极端不平衡的全年“平衡”预算，就是一个最好的例子。这个预算在衰退时期设想有繁荣时期的收入。它提出了一些没有落实经费的项目和方案。它大反常规地假定，增加邮资的提案将获得国会的批准，并在十周内生效。它大大地少算了对农产品价格补贴的拨款，对于一些尽人皆知国会将予以扩大的基本计划项目——如住房、机场和农村电气化管理等，它虚假地提出，国会将会停止或大大削减其拨款。该预算还略去了联邦政府完全承担下的某些财政义务。我可以老实说，肯尼迪的预算从没有采取过捏造财政上的偿付能力这种极端的手法。
但是使他任命的许多官员感到惊奇的是，肯尼迪总统不仅在口头上，而且在行动上都是一个真正的节约者。他就职后的两个主要任务是，恢复经济繁荣和维持国防开支。这两项任务都不能通过乱砍一个完全不充足的预算来完成。不过他认为，由于过多人失业而造成必要的赤字同无节制的花费所造成的赤字，这两者是完全不同的，他不想允许后一种情况存在下去。他说，“在华盛顿，具有献身精神的人比比皆是。他们感到，政府的经费应该用在这个或那个目标上。”他打算弄明白这些目标是否就是他自己的目标。他使大部分计划项目的经费基本上没有动用，他对所有有关人、事方面的要求全表示怀疑。他乐意首先从白宫做起，削减庭园和勤务人员的费用，使开支降低下去。（他读到托马斯·杰斐逊写的一封信，要求白宫的园丁兼任宴会的乐师，他对此感到很高兴。由此看来，他心里可能也有同样的打算。）
他亲自用冷静的目光仔细审查政府机构的各项要求，并且鼓励预算局长“不轻易批准”。总统和他的预算局长，在每项财政预算提交国会之前，总从各个机构的首长和各军种的首长所要求的总数中削减掉二百亿至二百五十亿美元之多（在削减各军种首长的要求方面，还由国防部长协助着）。实际上，对于增拨经费给真正的社会和经济福利项目的问题，他比他的前任更为坚定些，但是，通过增加邮资来降低邮政赤字，通过使剩余谷物和棉花不致付出较高的储存费用，通过把抵押契据和其他联邦财政资产出售给私人债权人，通过在邮局和其他机构增加自动化，通过卡车和汽油的增税把州际公路计划置于自筹资金的基础之上，通过要求各个机构紧缩其他费用，以承担相当于联邦政府增加工资所付出的将近一半的费用，通过控制人员数字，通过废除不必要的办事手续和机构，通过节余国会的拨款，以及通过把新的国内计划的费用控制在尽可能低的水平上等等，这样，到了1963年终于能够显示出，在他的三年任期内“国内民事开支”的累计增加数小于前三年艾森豪威尔的执政时期。在增加了新的计划和扩大了老的项目的同时，做到这一点确实是一大功绩。实际上，1963年1月提出的削减国内开支的建议，在过去十五年间只完成过四次。
可是，他再一次懂得了多数国会议员只在不侵犯他们本身利益时才赞成节约措施。在那些敦促他不断要求国会来提高人为的公债最高限额的人中，许多人更多地赞同增加军事或农业计划的不必要的经费，而不愿提高邮资，堵塞税收漏洞，征收大型游艇使用联邦政府拨款兴建的航道的费用，或者限制。剩余农产品的数量等。1962年和1963年的财政年度内都有赤字，而非原来估计的预算平衡，这主要是由于衰退时期的岁入停滞以及国防和空间开支的增加，但也由于国会反对肯尼迪的农业措施和岁入措施。
肯尼迪总统最大的、最有争议的节约问题是在支出增加得最多的领域里——国防开支。据预算局估计，1963年我们全部新的立法计划第一年所需的费用，比五角大楼已经取得的年度节余还少一些。这些节余是通过效率较高的后勤、组织和采购工作，通过把文职人员减少到朝鲜战争以前的最低水平，通过停止使用过时的或无用的武器体系和基地，而主要还是通过国防部长的管理才能以及支持他的这位总统的政治勇气，才取得的。
当罗伯特·麦克纳马拉进入五角大楼时，他发现国防预算处于混乱状态。事实上，每个军种都提出并获得了大多彼此无关的各自的预算，各军种对于实际需要多少人力并没有合理的分析。他发现缺乏内在的一致性——我们可供使用的武装部队的实力状况并未同国家安全委员会精心拟订的计划文件、同作战计划以及意外事变计划的要求互相配合，地面部队和空中支援之间或者使武器和人员之间缺乏相互联系。他立即开始提出问题，进行研究和制定计划，并同时着手进行军事建设和削减开支。
有时，肯尼迪的预算、科学顾问和白宫其他问题的顾问极力主张削减的武器体系经费，甚至比国防部长愿意支持的数额还要多。麦克纳马拉尽管承认在他的建议中毁灭能力和“核武器摧毁力”可能过大了，但他仍坦率地告诉总统，如果作出更多的削减的话，他们两人都不能指望各军种的领导会继续抱有信心。事实上，空军、空军承包商以及空军在国会中的朋友都对削减B－70型轰炸机的经费，逐步淘汰B－4了型轰炸机和斯纳克导弹，以及撤销更多的大力神导弹、闪电导弹和核动力飞机的计划感到不满；陆军和他们的朋友则对限制奈基式1型反弹道导弹感到不满；海军和他们的朋友则对国防部长反对建造更多的航空母舰感到不满。
艾森豪威尔作为总统的最大功绩之一是，他在告别咨文中警告过的那种“军界-工业界”集团。这是为了这些军事建设项目的利益而把强有力的经济和政治压力结合起来的一种集团。它通过工会、社团领袖、商人、科学家、政治家和杂志广告等经常对总统和国防部长施加压力。1962年12月。总统在电视讨论会中说，“我看这并没有什么不好，”
每当你取消一种武器体系时，就会影响到好几千人……它是
与国会进行的一场很艰苦的斗争。国会已两次（为研制B－70
型轰炸机）拨出（额外）费用，而我们两次都未动用这笔经费。
不过今天我必须说，我并不感到对我们的压力是过分的。
几个月以后，参议院进行了一次调查，试图迫使麦克纳马拉把新的TFX战斗机的订货合同另包给一家公司，但没有成功。这时，总统的感觉不同了。在政府内部的一份备忘录中，有着这样一段话，“在TFX战斗机问题的调查中，我们真正涉及到的情况是”，
一家大公司的触目惊心的景象，这个大公司由空军将领们支
持着，利用国会的调查权力威胁文职官员，就因为该公司没有
获得订货合同。如果……得逞的话，那末任何文职官员……
（不）衡量一下大公司对国会的影响就再也不能行使他们的判
断力，或者控制理论上属于他们指挥的军事人员。
但是，大公司的努力失败了，而且对于麦克纳马拉下列改革的其他所有抱怨也失败了。他的改革是。（1）订货价格的五年有效期计划；（2）根据每种主要任务而不是按照各个军种来编制预算；（3）在每一个军种内对照比较各个系统和后勤情况，以消除重叠现象；（4）使用计算机和文职知识分子去分析军事效果。更为重要的是，肯尼迪政府拒绝承诺：
·再花几十亿美元去研制一架已经研究了十五年、动用
了十亿美元而仍然不能起飞的核动力飞机。
·再在 B－70轰炸机上花一百三十亿到一百五十亿美元，
飞机的名称暂时改为RS—70，为的是白费心机地试图为它寻
找出一项可行的、必需的和用肯尼迪的话来说，“值得我们为
它花钱”的任务。
·再花几十亿美元在闪电空对地导弹上，这种导弹仍然
兼有发射它的B－52轰炸机的全部缺点（在地面上较易受到
袭击，并且击中目标的速度很缓慢）和最蹩脚的导弹的全部缺
点（准确性和摧毁力都较差）。
·再花一百十亿到一百二十亿美元在二十六个奈基式Ⅱ
型反弹道导弹的发射台上。这种导弹最多只能保护我们三分
之一不到的公民而且仍然不能把射来的导弹和伴随它的那
批假导弹区别开来。总统说，当然，完成导弹防御的第一个国
家在心理上和军事上都会有巨大的优势。“但是，这将要花费
数十亿美元。在导弹防御体系变得完美以前，设置它是毫无意
义的。”
再者，这些计划的费用仅仅是估计。历史告诉我们，在现代，获得先进武器体系的最终费用平均是原来预算的三倍。约翰·肯尼迪认为这个国家或任何社会的经济健全与否不一定取决于过度的或不足的武器装备状况。麦克纳马拉削减下来的钱被用来强化我们的剑和盾。在肯尼迪执政时期，国防费用增加了大约八十亿美元，成为他的预算增加的主要部分，但是这是花费在比较可靠的威慑力量上的，否则上述的武器系统就会把经费挪用掉了。
麦克纳马拉和肯尼迪也要查明，国防费用确实不是花在“镀金的”不必要地花哨和昂贵的项目上，①不是花费在多余的设备上，或者花费在＃分依赖的“成本加固定费用”的合同上和无竞争性的投标上。他们成立了一个单一的国防情报署，每天写一份机密报告，而不是象过去那样每天写十一份。他们还成立了一个单一的国防供应署，收紧了从各种皮带的带扣直到导弹这种种物资的采购办法，通知陆军直升飞机可以使用空军储存的那多余的一百万枚小火箭（可以节约四千一百万美元），取消了五角大楼的八十一种提货单，采用了一种标准的提货单，从而避免了其他几十种的重复单据。他们对国民警卫队和后备队进行了初步的改组，这些部队完全不适应现代的紧急事件，只不过是大多数国会议员和州长的宠爱项目而已。此外，他们还封闭、出售和削减了近三百种缺乏效率的设施。肯尼迪说，“国防设施必须是精干的。”
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①例如，用塑料成品代替不锈钢成品，涡轮机一个小轮子的成本就从一百七十五美元降低到两美元。
2．肯尼迪对公众进行财政教育的第二个办法是，通过把理想的目标置于现实的前景之内，把理想和现实之间的差距连接起未。那些希望预算平衡的人全知道，如果我们的人民充分就业，如果没有军备竞赛，或者如果应偿还的贷款和长期资本支出（私人企业预算则有不同的处理办法）没有全部列入预算内的话，肯尼迪的三个现金预算都会取得平衡的。那些谈到膨胀的联邦工资支出的人获悉，在每一百个美国人中联邦政府雇员所占的比重正在下降，差不多有四分之三的联邦文职雇员都分布在三个机构里：国防部、邮政局和退伍军人管理局。那些关心国家债务的人获悉，同我们的经济增长相比，债务正在下降到战后的低水平上。
总统说，联邦债务和开支数字一定要进行比较。甚至一般的商人和房主按比例来讲所负的债务全比联邦政府为多，尽管人们说什么管理政府应当象家庭主妇或杂货店那样制定预算。
他特别喜欢拿联邦政府的卷宗同州政府和地方政府的卷宗比较。后者的工资总额，债务和民事开支比联邦政府的相应部分增加得更多更快。他正在等待着有这么一天，参议员哈里·伯德会攻击他在财政上“不负责任”，因为这将给他一个机会拿伯德领导下的弗吉尼亚州财政记录与联邦政府的财政记录比较一下。
但是，不足为奇的是，他特别喜欢同他的前届共和党政府的财政记录作比较。有时候，他会问一些来访者：考虑到杜鲁门政府在朝鲜战争时期和第二次世界大战结束时的开支，如拿艾森豪威尔的八年预算同杜鲁门的八年预算比较一下，你有什么想法呢？没有一个人曾作出近乎正确的答复：艾森豪威尔比杜鲁门多花了一千八百二十亿美元。当我第一次告诉总统这个数字时，总统对我说，“在这一点上，你在这个国家的任何一个酒吧间里打赌都会赢的”。他还会举出来艾森豪威尔在八年中有五年财政赤字的记录，包括和平时期的最高记录一百二十亿美元、艾森豪威尔增加的二百三十亿美元的国债以及他加到联邦工资名单上的二十万文职人员的开支。肯尼迪然后会继续说下去，在一个不断成长、日益进步的国家里，所有的总统都会比他们的前任花的钱多些。艾森豪威尔的预算局长曾发表过一份研究报告，预料不管哪一党执政，预算都会不断地增加。肯尼迪政府“国内开支”的增加占他的新开支的四分之一不到一些。这听起来并不是十分不能容忍的，因为这个数字显示出来比他的前任的最后三年开支都要小。
然而，尽管左翼人士的批评认为，总统必定比他的前任多花更多的钱，他却认识到，在那些担心花钱太多的选民和那些阅读抨击政府花钱太多的报刊的选民中，没有多少人会认为他比艾森豪威尔更为节约。他曾尽力设法来澄清这类问题。他要求经济顾问委员会和预算局对《生活》和《读者文摘》上关于他的财政政策的不正确的评论准备一些详细的答复，并在一个星期日下午到沃尔特·赫勒的一个助手家里去访问他，对后者建议所作的答复每一点都加以询问。在一次记者招待会上，他批评新闻界对他的财政再教育计划没有加以协助，而且差不多所有的报纸都一直重复着那套陈词滥调，说开支、债务和工资总额全增加了，而不提这些数字同全国人口与产量相比则其比率正在下降。他说，“要使人们接受我们的开支和税收政策为何如此困难，就因为人们误解了统计数字，或是被报刊的报道引入了歧途。”
3．使人们对债务和预算问题获得较为深刻的理解的第三个和最后的办法是最直截了当的：不用什么比喻也不用什么渲染就使公众得到一种印象，认识到不仅预算的增加而且赤字的增加都是必要的和合理的。他的经济报告遵循着这种方针，一年比一年大胆。1961年，我们得仔细阅读他的经济恢复的咨文，才能看到这样的结论，“赤字伴随着——而且的确还帮助克服了——低水平的经济活动。”但是到了1963年，他抛弃了提出一个平衡预算的任何伪装，较为大胆地指出——甚至在对维护我们财政政策完善性的监督人全国报刊编辑的一次演说中也说到——“经过仔细审查和选择的联邦开支计划，无论是单项地还是综合地，都能够起有益的作用；如果不是在私人经济繁荣的情况下，（从预算中）削减五十到一百亿美元……将会损害到这个国家和有代表性的邻邦的利益。”
他在几次演说中都向听众提起艾森豪威尔1958年的经验——如试图削减支出以适应收入，这意味着取消合同、延期付款、停止发放补助金、解雇职工，因而减少了税收，增加了失业者的救济金，使预算的赤字更大。他一再强调了这一点：造成收入减少和造成赤字的是失业和经济衰退。
他极力使人考虑预算是怎么回事，他们缴的钱是干什么用的。他说，“联邦政府是人民的……而不是一批漠不关心的官僚的。预算就反映了人民的需要。……如果从联邦预算中砍掉有关这些需要的开支，那不过是把这些需要推到州政府和地方政府身上”——而他们的财政情况则更差。
1963年1月，在同国会民主党人举行的一次用图表说明的会议上，他指出，他的预算中增加的费用有五分之四是用于国防、空间，以及过去或未来战争上的——预算所表现的不是官僚主义的掠夺，而是给予农场主和小商人的贷款，拨给教育事业和资源保护事业的经费，拨给重建城市和重新开发地区的经费。在对报刊编辑的一次讲话中，他用同样的图表剖析了一个“任意选择的乡村”，说明联邦计划如何使得所有的家庭都受益。他同银行家、学生、劳工团体、商业团体、经济学家以及其他人士进行谈话，力图使人们接受经济生活中的一些事实。
他还鼓励人们发表论述花钱的必要性的文章，并鼓励他的经济顾问、财政部长和预算局长直率地讲明问题。赫勒在1963年作证时表明，民众反对减税，部分原因肯定是“基本的清教徒般的伦理道德观念”。这引起了一个共和党人的逗乐的反驳，他说他“宁愿做一个清教徒也不愿做赫勒”。上任仅仅五星期的新任预算局长戈登在作证时表明，过多地削减联邦的支出将会减少繁荣、利润和就业，而不会降低赤字。这一来哈里·伯德马上提出要他辞职。戈登苦笑着对总统说，“我一定打破了某种记录”，以致这么快就招来了撑他下台的要求。但是，甚至在更早的时候，总统的首席共和党顾问、财政部长狄龙就已经指出，需要用赤字财政来治疗经济萧条，这使他以前在共和党和华尔街的同事全感到惊愕。这一实际情况甚至连以前的几任民主党财政部长都始终不愿意承认的。
1962年的经济呆滞
1961年曾经生气勃勃地发展的经济，在1962年年中步子竟缓慢下来了。增长虽在继续，但活力已经消失，而且有些数字也是令人不安的。私人积存商品的速度——第一季度曾达到七十亿美元这一反常的高度，部分原因是预期钢铁工人将要举行一次罢工——在第三季度下降到十亿美元。失业率稳定在5．5％这一令人不安的数字上。消费者储存的钱多于花费的钱。企业界对新工场和新设备的投资是低的，而纳税优惠的办法当时也还没有颁布。
最令人关心的因素是，股票市场价格的急剧下跌。在1961年12月12日达到高峰以后，纽约证券交易所的股票买卖价格平均下降了约四分之一，其中约四分之一是在5月28日星期一那一天发生的。这仅仅是股票市场历史上第二十四次幅度最大的下降。但是这是从1929年经济崩溃以来股票价格指数下降点最剧烈的一天，于是恐慌和谣言立即四起——在有些地区是有意散播的——说这是1929年的重演。〈时代》杂志推测肯尼迪将成为“民主党的赫伯特·胡佛”。一些不着边际的传说散播说，这次下跌是企业界的一个阴谋，是为了想损害肯尼迪，又说这是由于欧洲人撤回资金，或者说这是由于肯尼迪攻击过大钢铁公司。有人说，这是三十年一次的暴跌；有人说，这是由于来自欧洲的竞争加剧了；又有人说这应归咎于我们的萧条经济的过剩能力。
对许多商人来说，最简单的解释是，肯尼迪反对谋求利润和自由经营。他收到的信件和报刊都充满了对“肯尼迪市场”的谴责，一年以后，当市场出现了破记录的高峰时，总统说，
当1962年5月到6月间股票市场价格暴跌时，我收到了几千
封谴责我的信，谈论到“肯尼迪市场”。……现在股票市场价格
既然突破了道-琼斯的平均数……我却没有收到一封信……
谈论“肯尼迪市场”了。
头疼的证券经纪人发现他们的顾客把钱转到别处去，就忙于寻找一个替罪羊。在金融界的偶像小威廉·麦克切斯尼·马丁甚至也称之为“幼稚的行为”中，许多经纪人和商人把它完全归咎于总统。
他们并没有什么事实来支持他们的看法。把股票价格暴跌归咎于总统在4月初为钢铁价格进行斗争的那些人，忘记了价格在前一年12月就已经开始下跌了，从前一年8月以后涨跌之间的比率就已经朝相反的方向变化，而许多基础工业的股票价格几年来都在下降。把暴跌归咎于肯尼迪的政策的那些人，忘记下跌仅仅是使价格回到他当选的那天的水平。那些说暴跌肯定是衰退的征兆的人，忘记了自从三十年代以来十三次这样的下降甚至都不是发生在衰退之前，更谈不上会产生衰退了，而且恰巧相反，在1946年5月的一个比较短暂、比较急剧的下降之后，紧跟着出现了创纪录的繁荣。那些把这次暴跌和1929年相比的人忘记了这一事实：早期的那次经济崩溃是发生在规模比目前小得多的国民经济中，而其崩溃的势头则比这次要大两倍和快两倍，而且在此以前，企业和建筑业就已经连续几个月出现了生产下降。还有无法控制的投机活动、靠不住的经纪人的业务活动、欧洲发生的一次衰退以及联邦政府对诸如失业补助金和有保证的银行存款等没有规定最低限额等，这些全使情况更为严重。
虽然如此，大加渲染的股票价格暴跌，以及接踵而来的三天的螺旋形下降和四星期的连续下跌，似乎确实打乱了企业和消费者的支出。总统于5月29日在内阁会议室召开了紧急会议，这可不是度过四十五岁生日的愉快的方式。但是，使他感到有点出乎意料的是，他发现狄龙、赫勒、联邦储备委员会主席马丁和出席会议的其他经济学家普遍都很镇定。他们说，公众是对市场严重丧失信心，而不是对国民经济，甚至也不是对政府丧失信心。大多数金融分析家早就在预测，股票价格不可能长期继续地比可能获得的利润涨得更高、更快，使得票面价值超过收益力二十倍或二十倍以上。但是过多的大大小小投资人竞相哄抬价格，不是由于想获得红利或者想获得企业所有权，而是由于期望在通货膨胀时期的经济中获得纳税优惠的资本收益。现在，通货膨胀时期已经过去，撤销钢铁涨价可能会使某些人记起这一事实。当投资人一旦开始衡量他们股份的实际收益力而不希望价格继续上涨时，他们当中许多人就认识到）他们把资金放在公债上和储蓄银行里所带来的收益，要超过把价格抬得过高和有风险的股票所带来的收益、人们告诉总统，这种早就料想到的价格下降的重新估价，虽然暂时由于投机和自身的势头而有所恶化，最终将使市场的基础比以前稳固。①
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①一年以后,当行情再次上涨，人们普遍认为5月份的下跌是肯尼迪的钢铁之战所引起之时，证券交易委员会——它对不老实的证券买卖活动所进行的详细调查，也受到某些人的非难——主办的一次专门研究提出的事实和数字，戳穿了所有的神话。这不是专业人员反对肯尼迪的一次密谋。虽然当公众抛售时，他们中有许多人全廉价买进，但却没有什么证据证明是有意操纵。不过也不是肯尼迪导致了这次下跌。在钢铁之战前很久，行情就在下跌，随时可换成现款的股票全在售出，有名的股票跌到了较为合理的收益比率，投资人正在从公债和银行中寻找比较有吸引力的安全保障。某些评论市场行情的文章曾经警告说，价格抬得过高了，但是强行推销商品的手段继续推动着销售。通货膨胀的结束不可避免地使实力薄弱的投机商遭到淘汰。
但是在我们的会议上，总统对市场行情继续下跌和随之而来的经济恶化表示关心。除了催促通过一些悬而未决的经济法案以外，我们基本上考虑了三个新的行动步骤：
1．第一是总统作一次“炉边谈话”，使全国消除疑虑，把行情的下降置于正确的地位，回顾一下经济的基本实力，拿现状与1929年的情况进行对比，并号召公众保持镇静和信心。但是正当一篇拟发表的谈话稿的准备工作在全面进行着时，这一步骤暂时又停了下来，决定只有在抛售完全失去控制的情况下才予以恢复。股票价格正在螺旋形地反复上升和下降。股票总数的不到2％，确实是由惊慌的或需要追加保证金的股票持有者卖掉的。因此，发表一篇全国性的电视讲话可能只会把他们的惊慌传给别人。总统通过不卷进去和保持镇定，希望帮助别人冷静下来，并且到时候把坚持下去的那98％的人的票面损失变为赢利。他决定，作为“低调”的代替办法，仅仅在6月7日举行记者招待会时先发表一篇对经济形势的全面看法，恰如其分地对股票市场作一次非常简短的分析，作为回顾他的全部政纲的开端。
2．第二个可能采取的行动是：考虑定于星期二降低“应缴的保证金”——股票购买人赊购股票时必须交付的现金的百分数。除了修改一下联邦储备委员会的条例外，不需要制订什么立法就可把这项现款保证金从当时规定的70％降低到50％，这样就鼓励更多的投资人能够购买更多的股票。
经济顾问委员会赞同立即降低应缴的保证金，部分原因是以此表明总统的决心（虽然由于联邦储备委员会的特殊地位，总统只能要求而不能命令委员会去做任何事情）。但是没有什么迹象表明，缺乏信用贷款是市场上急需解决的问题，而别人则认为，任何紧急行动都可能被解释为承认有严重的困难。与此相反，大约六星期后，应缴保证金悄悄地降低到50％。到了10月下旬，市场又开始繁荣起来，在5月恐慌的一年以后又回升到1961年12月的高度，并从那个高度上继续上升。
3．在5月29日的会议上考虑采用的第三个方案是，把所得税“暂时”削减五十至一百亿美元，这个在那年夏天余下的时间里一直考虑着的方案主要是同总的经济情况而不仅仅是同股票市场有关的。这个方案将应用于个人和公司，并将持续一年或更短的时间。经济顾问委员会是赞成这个方案的，除非经济情况好转。财政部长狄龙是反对这个方案的，除非经济情况恶化。总统则暂时未作决定，等着看看经济情况向哪一方向发展。一星期后计划再开一次会，而在整个夏天定期召开了几次类似的会议。
甚至在第一周内，压力就增加了。参议院民主党督导汉弗莱要求临时减税。商务部长霍奇斯也提出同样的要求。财政部长狄龙则在公开的听证会上向参议员伯德保证，没有打算作出任何这样的安排。总统因为内阁成员在他作出决定之前就公开使他在两方面承担义务而感到恼火，同时还因为报界推测他已经私下决定“暂时减税”而感到不快。
在6月6日的会议上，赫勒对经济情况感到更为悲观。他受到白宫外的顾问塞缪尔森和罗伯特·索洛的支持。这两个人使用的语言击中了总统的痛处。他们尽管没有预见到1962年将有一次新的衰退，却感到：
对可能出现一次所谓“肯尼迪衰退”的审慎估计，已经第一次
不再是可忽视的了。……肯尼迪政府在经济上的首次进展可
能不会超过艾森豪威尔政府最后一次历时二十五个月的恢复
期。……美国为什么不能采取防止不必要的衰退所需要的主
动行动呢？……只有及早实行减税似乎才能及时给予经济以
它所需要的刺激。
6月底，塞缪尔森已经把1962年出现一次衰退的可能性从20％提高到50％。到7月中旬，塞缪尔森和索洛说，他们代表“政府内外大多数经济学家”①断言，如果不实行暂时紧急减税，1962年的利润、生产、就业和总产值的损失将成为“正在形成的衰退”的特征。沃尔特·赫勒担心在“融雪以前”出现下跌的趋势（在他的出生地明尼苏达州，雪融得迟些）。洛克菲勒和劳工，商会和美国人争取行动委员会，以及财政部的经济学术顾问，都极力主张在1962年实行减税，虽然他们对减税的方式却分歧很大。
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①虽然并不代表加尔布雷思，他在海外继续向总统提出意见，阐明增加公共开支的好处。
但是在那年夏天我们的每次会议上，道格拉斯·狄龙和别人都提出了与此相反的有说服力的主张。如同总统描述的那样，经济指标是一个“混合袋”，有些下降，有些上升，有些平稳。如果国会对已经提出的一些赋税法案立即采取行动——包括投资的纳税优惠、撤销路面运输税，特别是提供一项在紧急时期授予调整税收的预备权力的法案——那就足够了。如果国会阻止这些法案通过，那末提出一个新法案来也无补于事，只会对已经提到参议院的纳税优惠法系造成危害。此外，狄龙还争辩说，总统早在1961年就已经指出，在通过包括投资优惠在内的“小”的赋税改革法案之后将要提出的一项全面的赋税改革法案，应包括对税率作某种程度的降低。有了这样一种希望应该就足够了。这只要再等几个月；而且1962年所采取的任何减税措施，到1963年都不能再用来作为另外的令人讨厌的改革法案的糖衣。
事实上，立法方面和经济方面的论点部分是一致的。假如国会通过的一个临时减税法案证明还不够成熟时，那末总统对此作出的过度反应——他经常希望避免的一种姿态——就可能使他到了真正需要采取行动的时候更难办了。针对1962年中期选举的那些政治辩论也没有引起他的注意。他不仅不愿意被人指控为出于党派动机，而且过去的记录也不支持这种动机：在战后实施的三次减税期间，不论当时是哪个党控制着国会，该党在下一次选举中就遭到失败。他也不希望作一次大幅度的减税，使他的赤字超过他常喜欢援引的艾森豪威尔政府的最高记录。
但是奥布赖恩、狄龙和其他的人都报告说，更为可能的是，临时减税法案得不到通过。反对这一步骤或者不相信这一步骤的关键人物太多了。总统坚持认为“暂时”减税对健全我们的经济是必要的，而随后又把它否定的话，那很可能会恶化信任总统的气氛，使股票市场进一步萧条，并损害了1963年赋税法案的前景。但是甚至国会和企业团体内支持暂时减税的人，也不能在减税的规模、范围、时间、性质或条件方面取得一致意见。由于肯定要提出的许多修正案，因此，该法案最好的前景是推迟讨论，最坏的前景是成为一个如此糟糕的法案以致总统非予以否决不可，而最为可能的是什么法案也不予通过。
参议员道格拉斯是一位著名的经济学家，长期以来一贯主张用减税去对付衰退，可是1962年他在给总统的一份深思熟虑的备忘录中却也反对减税。参议员伯德出人意料地竟然强烈反对，而最重要的是，众议院筹款委员会主席威尔伯·米尔斯——在总统采取的一次不寻常的行动中，他应邀参加肯尼迪与他的经济学家举行的一次会议——仍然不相信减税是必要的，也不相信它可能获得通过。其他的议员们仅仅在下列情况下才赞成通过这一法案，即从预算中削减相当于因减税而投入国民经济中的款项，这一来就使减税变得毫无意义了。
总之，肯尼迪看得很清楚，在缺少十分强有力的证据来说明需要减税以防止衰退的情况下，国会不会在那一届会议期间通过这样一个法案，因为国会讨论他的第一个赋税法案就已经花了一年半的时间。总统除了等待这种强有力的证据外，别无他途，而这种证据始终就没有出现。
肯尼迪在1962年真想实行国会没有让他实行的一次暂时减税吗？主张减税的人认为是这情形。新闻界也这样说。但是在参加了所有的会议以后，我自己的判断是，在缺乏使这个法案获得通过所必需的强有力的证据的情况下，他也拿不准在当时作出暂时性的减税决定是必要的而不仅仅是有所帮助的。在一次记者招待会上，他对一个提问的人说，“在我们主张采取一种行动以前，我们先要确信我们主张采取的这个行动是必要的。”尽管他周围的人向他施加了无情的压力，责怪他过于拖拉和犹豫不决，他仍然拒绝鲁莽行事，进行一场只会有损于他的长期经济目标和他同国会的关系的不必要和不顺利的斗争。有一天，他说，“威尔伯·米尔斯知道，在我进白宫之前他是筹款委员会主席，在我离开以后，他还将是主席——而且他也知道我了解这一点。我对他没有任何支配力。”
他在等待着出现支持减税的根据的同时，采取了一个替代的做法，即不动声色地用行政办法在一些领域内增加开支，公开地催促国会在纳税优惠、公共工程和其他经济措施方面采取行动，对跌价商品放宽税收条例，并且在每次记者招待会上都说，“我们将继续密切注意经济的发展。”最后，在审查了7月份的数字，看不出有什么足以使他和国会信服的衰退的迹象以后，他乃于8月13日在白宫通过电视向全国发表了一份经济报告。他在报告结束时保证，将在1963年提出一项长期减税的法案，并拒绝搞暂时减税，除非以后发生的事情说明有必要重新要求国会采取这一措施。
在正常的情况下，长期减税是……在最为有利的时期才
（加以）发动的……一种强有力的有效武器。……如果今晚就
提出紧急减税一这种减税理车段干然还明学丐学多也于
会成为法律——将会不必要地损害我们在国内外的信誉。
上面加着重点的这些有份量的话，使得他的意见对立的顾问们都感到满意。那些反对暂时减税的人同意他的不可能证明减税是正当的论断，而那些赞同暂时减税的人接受他的减税不可能成为法律的论断。
1963年的赋税法案
然而，这篇单调的演说，以及前面提到的6月7日新闻发布会开始时发表的关于赋税问题的声明，为历来最大胆、最有影响的国内经济措施之———1963年减税一百亿美元的法案——奠定了基础。通常减税总是在三种场合下实行的：预算盈余、开支缩减或经济衰退。这次减税是在没有碰到或者甚至没有预示即将会发生上述任何一种情况时提出来的。宣称这个法案仅仅是肯尼迪总统想出来作为对财政隐士们的一个挑战，或者说这次为保持经济继续发展的大幅度减税早就放在他的1963年计划之中，这都是合适的，但是实际情况却并非这样有计划性。
这项法案的起源可以追溯到总统就职前的赋税研究小组。它是由当选总统委任、由斯坦尼·萨里教授领导的，萨里后来是财政部副部长。那份报告同1961年4月总统关于赋税的一个全面的咨文一样，提出了一个简略的关于彻底和长期的赋税改革法案，这个法案将用堵塞漏洞的办法来扩大征税的基点，并废除对少数人有利的不公平条例，从而使所有人都可以享有较低的税率。这是一个赋税改革法案，不是一个减税法案。虽然萨里和狄龙都同意，赋税改革将使低税率也可以征得同样数额的岁入，而且只有在增加这种“甜头”的情况下，才有助于使税收改革法案获得通过，但是当时却没有提到或者打算降低政府的净收入。事实上，总统还公开强调，鉴于“预算问题那么棘手……我们不可能在这样关键的时刻实行减税。”他打算在1962年1月提出这个法案，使国会在1961年能够集中力量研究那个“小”的赋税法案。这个法案目的在于促进经济发展和国际收支平衡，同时又不使国家收入受到损失。他打算在预算盈余这种不大可能出现的情况下，既实行减税又减少债务。
但那个“小”法案直到1962年后期才获得通过，这使得在第二年1月之前不可能提出一个规模较大、争议较多的赋税改革法案来。同时，总统拒绝了沃尔特·赫勒所主张的在1961年春天和1962年夏天实行暂时减税的办法。但是总统一面拒绝了这种建议——特别是在他听取了反对在1961年柏林危机时暂时增税的议论以后——一面还是考虑了赫勒最爱提出的一个题目，即关于战时为防止通货膨胀而制订的联邦税率问题。实行这种税率，使国家在经济恢复时期吸收了那么多的钱，以致使经济充分增长所必要的私人资金枯竭了。赫勒想以暂时减税作为长期减税的先尸。
在1962年春末举行的两次关键性会议之间——第一次正好在股票市场行情下跌之后，第二次则正好在6月7日总统的记者招待会之前举行的——道格拉斯·狄龙一方面知道赫勒的论据很有说服力，一方面又想打消暂时减税计划，以免妨碍1963年赋税改革法案的通过，于是，他接受了应该给1963年法案规定一个纯减税额的观点。在6月4日的一次讲话中，他说，那些改革将会“全部或部分”抵消1963年法案中的减税规定。但是在我们6月6日的会议上，这句话却变成了“部分”抵消——这并不是因为他仍然主张大幅度地减税，而是因为他认为一个少量的纯减税将会有助于税收改革法案的通过。
为了在出现市场行情下跌和经济呆滞情况之后，试图提高全国的信心并试图应付公众要求在那年夏天减税的压力，于是次日总统在记者招待会上回顾经济情况的同时，提到了一个近乎隐蔽的诺言：
第三，一个全面的赋税改革法案……将提出来，要求下届
国会通过，并于明年1月1日生效。这是一项对个人和公司
所得税率的全面削减，这个税率将不会被其他改革完全抵消
——换句话说，这就是一次纯减税。
这里强调的仍然是赋税改革，但是也已作出了保证。8月间关于经济问题的“炉边谈话”稍稍突出地谈到了减税问题，但没有涉及更多的细节：“对公司和个人的所得税实行全面的彻底的削减……这项创造性的减税将会提供更多的就业机会和收入，而最终将会为国家提供更多的岁入。”谈话还引用了赫勒的理论：“我们现在的赋税制度对经济复兴和经济增长是一块纬脚石，它严重地腐蚀着每一个纳税人和消费者的购买力。”
然而，总统对于减税还是不够热情，如果不是对此抱怀疑态度的话。他仍然从1963年改革赋税的角度而不是从实行减税的角度来考虑问题。他对数字并没有作出任何承诺。在中期选举期间。他几乎没有提到减税。而且，在政府内部和顾问之间，分歧还是很深的。某些经济学家主张摒弃所有的赋税改革，因为在这个问题上争议过多会使减税拖延不决。某些部门的领导人主张减得少一些，以避免削减他们的各项计划在预算中的地位。有些人主张把减税和赋税改革分成为两个独立的法案。副总统认为防止石油枯竭的改革措施会不利于整个法案。还有各种争议：减税是否应包括公司在内，是否应除公司外其他都不包括在内，是否应将减税过程延长到二、三年，还是立即全部实行，是否应集中减轻低收入阶层的负担，还是减轻高收入阶层的负担。
但是当这个法案首先在华盛顿，后来在棕榈滩度假时期召开的年度计划会议上最后拟定出来时，内部的争论大部分都消失了。这是一个人人都有所获、没有人获得一切的典型事例。大家都同意经济需要繁荣，许多赋税改革项目将有助于经济的增长，而税率的大幅度下降则是最好的改革。由于总统坚持不能超过艾森豪威尔政府的一百二十亿美元的赤字，坚持“国内民事”开支必须降低，坚持预算决不能超过一千亿美元而成为报纸的头条新闻，因此，关于改变税率、改革赋税、制定预算和法定的负债限额等建议，都根据彼此之间的关系作了统筹的调整和修订。他知道如果经济增长的话，预算一定也会增加。但是他感到对我们的经济增长来说，赋税法案通过的问题比之他提出一个九百八十亿美元还是一个一千亿美元的开支预算问题要重要得多，而且一千亿美元这一数字也太引人注目，应该予以避免。
然而，当这些协议达成时，总统由于专心致力于处理古巴导弹危机，整个秋天对赋税法案几乎仍然漠不关心。借助于他新制定的刺激投资的纳税办法、继续放宽信贷以及增长的公共开支等因素，使得最初引起赋税问题讨论的经济衰退的乌云消散了。股票市场的行情又在上升了。经济的增长对提供足够的就业机会来说，效果仍然太慢，但是据此还难以说服国会通过一个具有深远影响的法案。
直到12月，总统才变得十分积极起来。这是由于他自己一篇讲话的有力效果也对说服他起了作用。这篇讲话旨在把基本税和预算草案公诸于世，是向多数由共和党企业主参加的一个保守团体——纽约经济俱乐部——发表的。总统认识到，经济已经重新开始增长，如果打算再利用任何反衰退的论点作为他提出赋税法案的理由会显得很勉强。他打算改变一种说法，说，“我们现行的赋税制度加重了私人收入的负担，妨碍了私人的首创精神……从而减少了私人投资、出力和甘冒风险等方面的财政上的推动力。”这听起来象是胡佛的声音，但实际上却是赫勒的说法。
在这个星期初，威尔伯·米尔斯接见一个杂志的记者时发表的讲话被解释为他是反对任何方式的减税，除非预算也跟着削减，而这是不可能的。但是同总统保持密切接触的米尔斯所用的字句实际上是：“加强对增加开支的控制”。总统在经济俱乐部发表的演说中，透露了计划削减同防务无关的费用以及采取其他加强控制预算的办法。
当演说快要结束时，从印度回来的肯·加尔布雷思恰巧到白宫来访问，他把这篇演说称为“自麦金莱以来最具有共和党人味道的演说”。他倾向于在正常预算增加预算之外再追加一百亿美元的联邦开支放到国民经济中去，而不是削减一百亿美元的税收。但是总统感到，这种代替办法在第八十八届国会中是通不过的（并告诉加尔布雷恩，不管怎样，他通常总感到有这位瘦长的朋友站在对立面总是有帮助的）。总统倚重的参议院财政委员会的主要成员，俄克拉何马州参议员罗伯特·克尔在进医院前不久，也对演说提了些意见（他后来就没有出院）。米尔斯看了这篇演说，没有表示赞同。狄龙、赫勒和其他的人则都在里边补充了他们的看法。
但是最关心这篇演说的人还是总统。他不象经济俱乐部的听众那么担心经济政策，他心里纳罕的是，在赤字、支出和经济繁荣都日益增长的时刻，他们怎么会轻易接受大量减税呢。当我们在纽约旅馆内他的房间里检查最后一份讲稿时，他说，“假如我能够说服他们，我就能够说服任何人。”
他确实说服了他们。这篇演说——《时代》杂志说，听上去很象全国制造商协会一个高级人员的演说——很受欢迎（部分原因是演说既没有提出赋税改革的细节，也没有提出赤字大小的细节）。总统自己也变得更起劲了。他开始把减税看作是对付仍然在折磨着他的持续不断的失业的最有力的武器。在会议上，在演说中，在预算、立法计划和国情咨文里，他开始把重心集中在这个问题上。当他谈到这个法案时，他所谈的主要内容是减税，而不是赋税改革。
但是公众一开始对此是漠不关心的。尽管广大的企业界和劳工界表示支持，国会仍然一点也不热心。如果说在前一年夏天经济有衰退的迹象而预算（如同所提出的那样）又是平衡的时候，国会尚且不愿意通过减税法案，那末到了1963年没有衰退的迹象，而预算既比前一年庞大又不是平衡的时候，肯尼迪何以认为他能够提出减税的提议呢？几乎每一个民主党人都有一个较好的降低税率的计划。几乎每一个共和党人都抨击这个预算。几乎每一个院外集团都攻击一项或几项改革方案。1962年的“小”改革法案只限制滥用开支和制裁海外的逃税。它所遇到的困难同新的改革法案所遭到的反对相比是微不足道的。每一个议员所赞同的改革方案堵塞了另一个议员所喜爱的漏洞。减税问题甚至使支持减税法案的人之间也发生了争吵；争吵的问题是究竟让企业界还是让低收入的集团享受这样大的减税份额。国会议员完全乐于把农业、军事和其他政策交给更为内行的委员会成员去研究，而对于赋税改革却毫不踌躇地自认为是内行。
共和党人把减税称为“历史上最大的赌博”，并且预测失业人数不会下降。但是由于他们长期以来都谈到要取消政府的严密管制，所以他们不能对总统提出的减税理由进行挑剔，于是他们便对预算问题进行挑剔。我们曾经煞费苦心、但终于成功地削减了预算，以适应上面提到的总统所规定的三项限制。但是埃弗雷特·德克森称它为“难以置信的”，克拉伦斯·坎农称它为“荒谬的”，而查尔斯·哈勒克则说它成了“政府的勇敢谈话的一个笑柄”。总统冷静地强调说，我们不是在预算赤字和预算盈余之间进行选择，而是在两种赤字之间进行选择——一种是由于经济增长缓慢和赋税收入迟缓所导致的“浪费和软弱”所造成的，一种是为了实现充分就业的经济而“建立我们未来的经济力量所造成的”。他说，等充分就业实现以后，我们就不会有赤字了，但是如果把减税推迟到开支的削减数字能与之相等的时候，那就意味着要一直等到我们的人口停止增长和共产党人停止威胁的时候才行。
这时，前任总统艾森豪威尔加入了这场争吵，写了一封信给哈勒克。他把“庞大的赤字、大手大脚的新开支和大幅度的减税”这种三结合称为“财政上的盲动”，到时候这不会通向“一个充满大好机运的自由国家，而只会造成一个债务重重和财政混乱的大废墟”。他赞成从肯尼迪的预算中削减一百三十亿到一百五十亿美元。这位前任共和党总统在信尾对众议院的这个共和党领袖说，“容我强调一下，这里所提的意见是毫无党派影响的。”
总统没有作出直接的答复。但几星期后，在回答全国报刊编辑的一个问题时，他回顾了他所制订的预算节约措施和预算主要增加部分的必要性，然后毫不带党派影响地补充说：
我强烈反对有人谈论的那种大规模削减预算的做法，削
减五十、一百、甚至一百五十亿美元。我想不出有什么措施
会比这个对我们国家的安全和经济具有更大的破坏作用了。
而且我认为，主张这样做的人在许多情况下就是使我们陷入
1958年的衰退，并导致1958年的一百二十五亿美元赤字，最
大的……黄金和美元外流……以及1960年的衰退等问题的
财政金融政策的设计者。而我们希望做得比他们好一些。
另一方面，民主党内自由派人士则抱怨赋税改革不够彻底，富有的人和公司将得利大多，改革的时间太迟缓，数额也太少了。劳工发言人比较赞成能够提供就业机会的公共工程项目，唯恐企业会利用减税所得仅仅去增加自动化。新政人士比较赞成增加公共支出，认为总统的基本前提是与民主党三十年来的哲学相抵触的。
狄龙和霍奇斯手头的一些分析资料显示出，这项法案对企业有种种好处——对高收入阶层和公司的减税，再加上前一年给予企业的减税所得。赫勒和劳工部长沃茨手头还有些图表向劳工和自由派人士说明，低收入阶层从减税中获得的好处最大。两种说明都是对的。不过总统强调，使用通常的阶级斗争滥调是不适当的，他的努力不是如何分割经济馅饼，而是如何为大家来扩大这块馅饼。帮助企业增加利润，就导致更多的就业机会。帮助消费者增加收入，就导致更多的销售。
众议院批准的关键在于拨款委员会主席米尔斯。他长期以来一直主张赋税改革，可是在没有衰退的迹象时，他对减税又有些怀疑。总统慢慢地说服了他。开始时，米尔斯同意一个以改革赋税为主要内容的法案，其中略加一些减税措施，以利其通过。在法案提出时，它是一个赋税改革及减税的法案。作证时，它却变成了一个减税及赋税改革法案。而当米尔斯最后向众议院提出该法案时，总统得到的却是一个以减税为主要内容的法案，附带作了点赋税改革。总统也认为，更多的改革措施是早该实行的，但是这种措施甚至在米尔斯的委员会里都不能获得通过。
威尔伯·米尔斯，如同前一年在处理贸易法“小”赋税和其他法案时所证明的那样，是一个极有帮助的伙伴。他为他的同事们所尊重，他对自己的工作有很丰富的知识，并且是一个细心的有计算头脑的人。没有一个委员会的主席能够比他更牢固地控制着自己的委员会。1958年他担任拨款委员会主席时提出的第一个法案遭到了失败，他为此感到很窘，从此，这位阿肯色州众议员在没有获悉他的法案会获得通过之前，就决不向众议院提出一项法案。他工作起来总是慢吞吞的，小心谨慎的，深思熟虑的。有时，冗长的听证会和拖延时日使总统恼怒。“你知道吗？”有一天他对我说，“英国人也有一个按比例来说比我们更大的减税法案，从准备、提出、通过到付诸实施，目前已在从中得到好处了，可是我们却还在举行什么听证会。”
最后，当众议院准备投票表决时，总统再一次在电视上发表讲话。这一次演说稿曾经再三推敲，使其简单明了。有一份草稿是经济专栏作家西尔维亚·波特草拟的，因为总统很赞赏他的文章。文章中插入了若干例证，说明法案将会如何减少一个典型家庭缴纳的税款，而他们节省下来的税款如何又将会用来提供更多的就业机会。总统喜爱的一些统计数字如；每天应提供一万个新的就业机会；自第一次世界大战以来，平均每四十四个月就出现一次衰退；六十年代进入劳动市场的青年将比五十年代多七百万。演说还包括了一些他自己惯用的句子：“我们需要减税，使现在这股势头的动力不致消耗光”；“我们这个国家是整个拱门的拱心石”等等。
这次演说获得了成功，这项法案也获得了成功。
肯尼迪的赋税法案，最后借助于他的继任人终于制定为法律，这项法律颁布的前后，对美国经济带来了一个空前的发展时期，这项法案及其成果已成为约翰·肯尼迪在经济方面的智慧和政治方面的坚韧性的纪念碑。对于曾经长期支配这个国家的那些最为顽固的财政上的神话和恐惧心理来说，这座纪念碑标志着对它们的断然的否定。虽然国际收支逆差和保守的国会阻止他过分倚恃民主党惯用的更低的利息率和更高的预算案这种补救办法，但是他还是摆脱了陈规，开创了新的途径，从而打破了战后经济衰退的趋势。虽然我们不能说全国和国会在接受他的法案的同时也完全接受了他的哲学观点，但是他的行动比一代人的演说和讲学更能阐明一度被称为“沉闷的科学”的经济学。
在制定这项法案的过程中，肯尼迪自己的思想不久就很起作用。他在一封给加尔布雷恩的信中要求就国际收支方面的一个特别问题提供资料，他要求提供“你认为适当的、尽可能多的技术性细节，而不要受到你在同一个非职业经济学家讨论问题时可能感到的那种限制”。对此，他还草草地加上一句道：“——但是，在哈佛大学拉斯·尼克松的指导下上过经济学A课程的人，对经济学知道的可也真不少。”
不管他在经济学A课程中学了些什么，他在白宫却接受了良好的经济学教育。作为一个具有其他重任的人，他是一个好学生，而就整个国家来说，他是一个好老师。
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