关于“越战教训”的痛苦讨论结束30年后，同样严峻的困境再次出现在阿富汗和伊拉克战争中。两场冲突都源于国际秩序的瓦解。对美国而言，两场冲突都以撤出而告终。
基地组织寄身于阿富汗，阿富汗统治当局塔利班拒绝将其头目和战士驱逐出境。基地组织1998年即发出伊斯兰教令，号召不加区分地屠杀世界各地的美国人和犹太人。美国的领土被袭，美国必然要反击，也得到了全世界的广泛理解。
一个新的挑战几乎马上浮现出来：当主要对手是没有特定领土、拒绝既有合法性原则的非国家组织时，应该如何建立国际秩序？
在美国举国一致、国际支持的氛围中，阿富汗战争开始了。当北约在历史上第一次使用《北大西洋公约》第5条（规定欧洲或北美洲的一个或多个北约盟国遭到武装袭击时，应被视为对所有盟国的袭击）时，以规则为基础的国际秩序好像得到了维护。“9·11”恐怖袭击事件发生9天后，乔治·W·布什总统向庇护基地组织的阿富汗塔利班政权发出最后通牒：“把藏在你们领土上的基地组织所有头目交给美国……允许美国不受限制地接近恐怖分子训练营，以便确保结束它们的运作。”36塔利班没有遵从，于是美国及其盟国发动了战争。正如布什10月7日谈到战争的目标时所说，“这些目标明确的行动旨在阻止阿富汗被用作恐怖分子行动基地，并打击塔利班政权的军事能力”37。
起初，有人警告称阿富汗是“帝国的坟墓”，但好像有些杞人忧天。在美、英和阿富汗盟军的快速行动下，塔利班被赶下了台。2001年12月，在德国波恩召开的国际会议宣布成立阿富汗过渡政府，哈米德·卡尔扎伊担任首脑并开始召集传统部落会议，设计和审议战后阿富汗的体制。盟国的作战目标好像已经实现。
参加波恩磋商的人士乐观地推出一个宏大愿景：“建立基础广泛、尊重性别、多民族且具有完全代表性的政府。”38 2003年，联合国安理会决议授权扩大北约国际安全援助部队：
支持阿富汗过渡政府及其继任者维护喀布尔及郊区以外地区的安全。确保阿富汗政府及联合国人员……在安全的环境中工作。39
美国及盟国的工作重心变成了“重建阿富汗”，即建设民主、多元和透明的阿富汗政府，使其政令通行全国。建设阿富汗国防军，使其能够在全国范围履行安全职责。这些工作都带有浓重的理想主义色彩，几乎可以与“二战”后德国和日本的民主建设相提并论。
阿富汗的历史或阿富汗任何一地都无法为这项基础广泛的工作提供先例。40传统上，阿富汗还算不上一个常规意义上的国家，只是一个从未被单一政权连续施政的地理符号。在大多数有记载的历史中，阿富汗各部落和教派不断交战，只是偶尔团结起来抵抗外来侵略，或者联手对邻国发动劫掠。喀布尔的精英或许会不定期地开展议会制实验，但在首都之外，古老的部落准则大行其道。外国人无意之间促成了阿富汗的统一，因为他们的入侵使得各部落和各教派联合起来进行对抗。
因此，美国和北约部队在21世纪初遇到的局面，与年轻的温斯顿·丘吉尔在1897年遇到的情况大致相同：
除了收获季节出于自卫的需要各派暂时停火之外，帕坦（普什图）部落一直处于秘密或公开交战状态。每个人都是战士、政治家和神学家，每一所大房子都是领地要塞……每一个村庄都有防御设施。每一个家庭都有未偿的血债，每一个宗族都有世仇。众多部落和部落群体之间都有账要算。任何事情都无法淡忘，任何债务都要偿还。41
在这种情况下，打造所谓的联合政府，以及联合国试图建立透明、民主、在安全环境中运转的阿富汗中央政府，无异于彻底改写阿富汗的历史。这实际上是抬高一个宗族（哈米德·卡尔扎伊的普什图波帕尔扎伊部落）压低其他宗族，并要求它通过武力（自己的军队或国际联合部队），或者通过分发外国援助的物资，或两种手段并用，来号令全国。强制推行这些制度将不可避免地剥夺历史形成的特权，重组千变万化的部落联盟。任何外来力量都很难理解和掌控这种局面。
2008年的美国选举给这种复杂性又增添了矛盾性。新总统巴拉克·奥巴马的竞选主张是打算结束在伊拉克的“不智”战争，把部分兵力调去打“必要的”阿富汗战争。但一上台，他就决心结束战争，聚焦于国内的重大改革议题。结果，“二战”后与美国军事行动如影随形的矛盾再次出现：再向阿富汗“增兵”3万，同时又公开了18个月后开始撤军的最后期限。有人认为，公开最后期限的目的是刺激卡尔扎伊政府加速建立现代中央政府和军队，以取代美军。但塔利班等武装游击战略的目标就是和美军耗时间。对喀布尔的领导层来说，宣布失去外来支持的固定日期则开启了包括塔利班在内的各派系间的明争暗斗。
这一时期阿富汗的大踏步前进是非常重要而且来之不易的。民众实施了选举制度，这需要很大的勇气，因为塔利班一直对参加民主架构的人发出死亡威胁。美国也实现了寻找和除掉奥萨马·本·拉登的目标，发出了美国全球出击、暴行必惩的强势信号。
然而该地区的前景依然充满挑战。美国撤出（本书写作之时已经日益临近）以后，阿富汗政府的政令可能只会在喀布尔及其郊区执行，在其他地区得不到统一实施。在外部国家争相施加影响的情况下，阿富汗可能会以民族画线，组成一个半自治的封建地区同盟。如果这样，独立的阿富汗与地区政治秩序能否相容，将依然不得而知。
促进阿富汗团结、使其远离“圣战”，这对于阿富汗的邻国的国家利益至少与对美国的国家利益一样重要，从长期来看，对邻国的重要性要大得多。如果阿富汗回到战前状态，成为非国家“圣战”组织的基地，或者成为一个遵循“圣战”政策的国家，那么每个邻国都有发生境内动荡的风险。巴基斯坦首当其冲，整个国内架构都面临风险。俄罗斯有部分穆斯林居住在南部和西部。中国有大量穆斯林居住在新疆地区。甚至什叶派的伊朗也会受到逊尼派原教旨主义趋势的影响。从战略角度看，如果阿富汗倒向恐怖主义，那么所有这些国家受到的威胁都比美国严重。（也许伊朗除外。伊朗会认为，境外局势的动荡可以让它操纵各派之间的争斗，就像它在叙利亚、黎巴嫩和伊拉克所做的那样。）
最具讽刺意味的也许是，备受战争蹂躏的阿富汗将成为一块试金石，检验能否从各种不同的安全利益和历史角度中生成地区秩序。关于阿富汗安全，如果没有可持续的国际计划，每个重要邻国只能以古老的民族和宗派画线，支持不同的派别相互争斗。最可能的结果是一个事实上的分裂局面，巴基斯坦控制南部的普什图族，印度、俄罗斯（有可能还有中国）支持民族混杂的北方。为了防止出现真空，需要做出重大外交努力，明确地区秩序，防止阿富汗再次成为“圣战”主义中心。19世纪，各大国确保了比利时的中立。这种担保结果持续了近百年。42这个概念做出适当调整后有可能适用于阿富汗吗？如果不积极探索这种想法（或类似的想法），阿富汗很可能将世界拖回永无休止的战争。
“9·11”恐怖袭击事件发生之后，乔治·W·布什总统旋即宣布了抗击“圣战”极端主义的全球战略，通过承诺支持民主转型来巩固现有国际秩序。2002年白宫的《国家安全战略》指出，“20世纪的伟大斗争”已经展示了“唯一可持续的国家成功模式：自由、民主和自由企业”。
《国家安全战略》文件强调，当前这个时刻，整个世界被前所未有的恐怖暴行所震惊，所有大国“都团结在一起，共同面对恐怖暴力和混乱的危险”。自由制度和大国合作关系提供了自17世纪民族国家兴起以来前所未有的“机遇，可以建立大国和平竞争而非不断扩军备战的世界”43。所谓“自由纲领”的核心任务，是将伊拉克从中东最不自由的国家转型为多党制民主国家，进而激励整个地区的民主转型：“伊拉克的民主将会成功。这一成功将传递明确的信息，从大马士革到德黑兰，自由将属于每个国家的未来。”44
不像后来有人所言，“自由纲领”是一个总统及其身边人士的主观发明。它的基本内容是对美国重大问题的详细阐述。2002年的《国家安全战略》文件首次宣布了这一政策，实际上重申了1950年明确美国冷战使命的NSC-68号文件的主旨，尽管两者间有一个关键性区别。1950年的文件援引美国的价值观来捍卫自由世界。2002年的文件主张，为了普世性的自由价值，要终结世界各地的暴政。
1991年联合国安理会687号决议要求伊拉克销毁所有大规模杀伤性武器库存，承诺永远不再发展此类武器。45自那之后安理会通过了10项决议，都确认伊拉克实质性违反了决议。
在伊拉克军事行动的独特之处，在于美国决定把在伊拉克的强制行动当成传播自由和民主工程的一项内容，这也是传统的美国方式。美国回应日益增长的极端伊斯兰普世主义浪潮的方法是，重申美国自身价值观和世界秩序观的普世性。
这一切起初得到了美国民众的强烈支持，尤其是支持除掉萨达姆·侯赛因。1998年，在两党压倒性的支持下，美国国会通过了《伊拉克解放法案》（众议院360票对38票，参议院全票通过），宣称：“美国的政策应当是，在伊拉克支持废除以萨达姆·侯赛因为首的政权，帮助促成一个民主政府，取代萨达姆政权。”10月31日，在参议院通过的同一天，克林顿总统就签署了这项法案，使之成为法律。克林顿表达了两党的共识：
美国希望伊拉克重新加入国家大家庭，成为热爱自由、安分守法的成员。这符合我们的利益，也符合本地区盟国的利益……美国正向伊拉克社会各界的反对派提供支持，以最终形成一个得到普遍支持的政府。46
在伊拉克，除了萨达姆·侯赛因铁腕控制之下的阿拉伯复兴社会党执掌政权，不允许存在其他政治党派，因而也不存在正式的反对党。所以美国总统的言下之意是，美国将实施一个隐蔽计划，推翻伊拉克的独裁者。
军事介入伊拉克之后，在2003年11月纪念“美国国家民主基金”会成立20周年时，布什发表演讲，详细阐述了这一行动更广泛的意义。布什谴责美国以往对这个地区的政策是以自由为代价寻求稳定：
中东没有自由，西方国家对此辩解和迁就了60年，却根本没有为我们带来安全——因为从长远来看，以自由为代价不可能换来稳定。
在21世纪已经变化了的环境中，传统的政策手段带来了无法接受的风险。因此，这届政府将从稳定政策转向“中东自由的推进战略”47。美国在欧洲和亚洲的经验表明，“推动自由会带来和平”。
我赞成在伊拉克实施政权更迭的决定。但我也曾在公开或政府的论坛上表达过疑虑，我不确定是否应该将其扩展到国家建设领域，把摊子铺得如此之大。在和盘托出我的保留意见之前，我想在此对乔治·W·布什总统表示我一如既往的尊敬和欣赏。他在一段风雨飘摇的时期，以勇气、尊严和信仰领导着美国。他确定的目标和为之做出的努力给这个国家带来了荣耀，虽然在某些情况下，由于美国的政治周期，这些目标无法实现。布什在卸任总统之后仍孜孜不倦地从事这一事业，并把这当成达拉斯总统图书馆的重要主题，体现了他对“自由纲领”做出的贡献。
我童年时在极权制度下备受种族歧视，后来移民到美国，亲身体验了美国价值观的自由一面。像马歇尔计划等经济援助计划一样，通过树立榜样和民间援助传播这些价值，是美国传统中光荣而重要的组成部分。可是事实证明，在这些价值观没有历史根基的地方，试图通过军事干预来传播它们，指望在一段政治上极其重要的时期内实现根本性改变，这是伊拉克事业的许多支持者和批评者设定的标准。美国公众无法支持，伊拉克社会也无法适应。
伊拉克逊尼派与什叶派之间长期不和，有着千年纷争冲突，以巴格达市中心为界，教派分野泾渭分明。要在冲突环境中推翻这些历史遗留的问题，再加上美国国内争论不休，使美国在伊拉克的努力看不到尽头。邻国政权的坚决反对使之难上加难。这成了一项永无休止、胜利无望的事业。
事实证明，以多元民主取代萨达姆·侯赛因的残暴统治比推翻这个独裁者要困难得多。在萨达姆几十年压迫之下，什叶派被长期剥夺公民权，积怨极深，把民主等同于认可他们的人数优势。而逊尼派认为民主是压制他们的外来阴谋。因此，多数逊尼派教徒抵制了2004年有利于确定战后宪政秩序的选举。北部的库尔德人一直不忘巴格达对他们的残暴攻击，试图提高自己的军事能力，努力控制油田，提高收入，不再依赖国库。他们的自治定义与民族独立几乎没有什么区别。
在革命和外国占领的氛围中，民族激情已经高涨，2003年之后无情地被外来势力点燃和利用。伊朗支持什叶派破坏新生政府的独立性。叙利亚支持通过其领土转运军火和“圣战”分子（最终对本国的团结造成了灾难性影响）。基地组织开始有计划地攻击什叶派。各个团体都越来越把战后秩序当成争夺权力、领土和石油收入的零和战场。
在这种氛围中，布什于2007年1月大胆地做出“增兵”决定，部署更多军队平息暴力事件。结果众议院246名议员投票通过了不赞成这一决定的非约束性决议。这一决议在参议院因程序原因未获通过，但有56名参议员联名反对增兵。参议院多数党领袖马上宣布，“战争已经失败，增兵于事无补”48。同月，众议院和参议院通过了要求美国一年内开始撤军的议案，被总统否决。
据报道，布什在2007年一次规划会议结束时问道：“如果不去打胜仗，那我们去那儿干什么？”49这句话体现了总统性格的坚毅，也是一个国家的悲剧。这个国家的人民在长达半个多世纪的时间内，只要需要就送自己的儿女到世界遥远的角落去捍卫自由，但它的政治制度却无法凝聚起同样统一坚定的意志。布什毅然下达了增兵的命令，大卫·彼得雷乌斯将军出色地执行了命令，在风雨欲来之际赢得了一个体面的结局。但是，这时美国人的心态已经发生变化。巴拉克·奥巴马获得了民主党提名，部分是因为他强烈反对伊拉克战争。就职之时，他依然公开批评其前任，并采取了一个“重退出、轻战略的退出战略”。撰写本书时，伊拉克再次成为地区教派争夺的主战场，政府倒向伊朗，部分逊尼派教徒与政府军事对抗，两个教派的成员都支持叙利亚的“圣战”分子，恐怖组织“伊斯兰国”企图在其大半领土上建立哈里发政权。
上述问题超越了关于“伊斯兰国”来历的政治争论。一个“圣战”实体在阿拉伯世界的心脏地带站稳脚跟，拥有大量缴获的武器和跨国作战部队，与伊朗和伊拉克的什叶派进行宗教战争。这些都要求国际社会做出一致强烈的反应，否则它就会扩散到其他地方。美国以及安理会其他常任理事国，可能还有美国在这一地区的对手，都需要做出持久的外交努力。
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