体制改革的中心目标是权力下放。邓小平感到苦恼的是，放权经常遇到人为障碍。放权对各级党政官员的权力和地位构成威胁，可事情又得要他们
去办。于是出现这样的局面：你这里放权，他那里收权。你有什么办法？
邓的办法是釜底抽薪——精简机构，拆庙送神，“婆婆”多就要找事做，抓住权力不放，把“婆婆”和“媳妇”的身份差别抹掉。你好管事，让你管自己去。
这下触及到事情的根本，不仅对制度，也要对人，因而工程更浩繁。
有一本《中国常设机构目录》，仅书价就几百元，可见中国机构之多。按精简原则，县级以上党政机关常设机构超编3 万多个。还有难以统计的内设机构和非常设机构，某省一个市的非常设机构多达131 个，有的一设就是10 年，实质成了常设机构。
有人开玩笑说：在北京，上公共汽车不小心，一脚踩着仨处长，这或许还是一位处长踩的呢！北京是首都，官自然要多些。可某省一贫困县，人口不过30 余万，机关干部竟多达1600 人，这官与民的百分比就很可观， 1979年统计，全国党政机关干部279 万多人， 1988 年增至543.5 万， 10 年翻一番，大大超过人口增长速度，而接近同期国民收入的增长速度，这意味着10 年改革的成果，很大一部分被抵消掉了。
官多府大是造成财政亏空的重要原因。全国行政事业费的开支占去整个财政收入的40％以上，不少省份占65％以上，大多数县占80－90％以上。1990 年全国财政超支70 亿元，其中36 亿超在行政管理费上。全国2100 多个县约55％靠财政补贴活命。补贴都活不下去，就把上面拨的扶贫金、计生费、救灾款等等挪作机关人员“吃饭”。如果把几百万干部工资外、政策外的特殊收入和享用都计算在内，每年该要吃掉多少社会财富！人们常说10亿人口有饭吃很不容易，以目前的生产水平能养活庞大的官僚机构就更不容易。
每年耗掉几百亿国民收入还在其次，更重要的是机构臃肿、部门林立、层次重叠、冗员充塞、职责不清、人浮干事，造成双重后果：机关工作效率低下，该尽的职责不能尽到；另一方面官多揽权，严重妨碍社会各方面积极性的发挥——这反过来又会影响多少国民收入？
还有更严重的后果：“现在的庙很多，每个庙里菩萨也很多，老同志盖住了，年轻人上不来”。（《邓选》ⅡP.198）如此下去，“不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及到亡党亡国的问题。”（《邓选》ⅡP.352）
面对这种难以为继、不能容忍的情况，邓别无选择，决心来一场精简机构的革命。
邓计划从1982 年起花两年时间裁减1/3 至1/4 干部， 500-700 万人。办法是控编、限员，只设那么多庙，不准超编；只摆那么多椅子，不准超员。多余的干部和被解职的工作人员，接受职业培训，或另行安排到其他部门任职。未到退休年龄的干部或提前离休，或离职培训，另外一些被调到没有决策仅的管理岗位上。有经验的老干部则设一些荣誉职位安置起来。
邓想通过这种办法来“消肿”，挤出一批老人、病人、庸人，同时乘机进一批新人、年轻人、能人，达到增强活力、提高效率的目的。然而拆庙容易送神难。轮训的终究要回来，调职的只是换了个庙，真正告别官场的并不多，新的倒是进来了不少。这一来二去，庙显得更拥挤了。庙小装不下，就变着法子扩充庙宇。你在这里拆庙，他重新在那里盖起来。结果形成精简——膨胀——再精简的恶性循环。
为了打破循环，十三大抓住转变职能这个关键，按经济改革和政企分开的要求合并，裁减专业管理部门和综合部门中的专业机构，变直接管理为间接管理。多余的行管部门统统变成经济实体，走海南式小政府大社会的路子。但效果仍然不佳，问题还是送神难。你不给椅子，他站在庙里，站也要一笼香，而且因为没有位子更需要揽权。若让他出去办实体，可他的官阶、官威、“关系”还在身上，于是办出许多行政性公司、“翻牌公司”，等于盖了一座座新庙，兴许香火更旺些。国务院机构从45 个减到41 个，人员减了1/5，离那1982 年提出的1/3 差一大截。即使如此，也仅是中央开了个头，地方各级进展缓慢。事情还得要这些人做，几百万干部一旦怠工社会就乱了。不久提出政体改革与政局稳定并重，转入治理整顿时期。
到90 年代初，全国党政机关平均每个省、地、地级市和县分别超编15、20、 15 和10 个左右。虽然进来了大批新人，但“菩萨”的总数也随着增长一倍。邓只有寄希望于市场经济一招了。
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